domingo, 31 de dezembro de 2017

Feliz 2018!!!

"Seguir seu próprio caminho sem saber onde você quer realmente ir...
Ter um período assim não é tão ruim.
Mas se você só fizer isso acabará encontrando obstáculos que não conseguirá superar.
Lembre-se disso."
Sukea (Boruto 35)

domingo, 29 de outubro de 2017

MONOGRAFIA - Administração Clássica e Gestão Pública


FACULDADES SOUZA MARQUES
FACULDADE DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS E
ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS

CURSO DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS

DANIELE SOARES DE SOUZA

O quanto os conceitos da Administração Clássica contribuem para uma Gestão Pública de qualidade


RIO DE JANEIRO
2017

Monografia apresentada para obtenção do grau de Bacharel no curso de graduação em Administração de Empresas das Faculdades Souza Marques.


Orientador: Professor José Cláudio Rodrigues Guerra




ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: Gestão Pública
DATA DA DEFESA: XX/XX/XXXX
RESULTADO: __________________







BANCA EXAMINADORA

Professor xxxxxxxxxxxxxxx             ____________________________
Faculdade Souza Marques

Professor xxxxxxxxxxxxxx                          _____________________________
Faculdade Souza Marques

Professor  xxxxxxxxxxx                               _____________________________
Faculdade Souza Marques


DECLARAÇÃO ANTI-PLÁGIO

Eu, Daniele Soares de Souza matrícula: 126435, aluno do curso de Bacharelado em Administração de Empresas das Faculdades Souza Marques, declaro, para os devidos fins e efeito, e para fazer prova junto a instituição, que, sob as penalidades previstas no art. 299 do Código Penal Brasileiro, que é da minha criação o Trabalho de Conclusão de Curso que ora apresento.

Art. 299 do Código Penal Brasileiro, que dispõe sobre o crime de Falsidade Ideológica: Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia estar escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar verdade sobre fato juridicamente relevante: Pena – reclusão, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa, se o documento é público, e reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, e multa, se o documento é particular. Parágrafo único. Se o agente é funcionário público, e comete o crime prevalecendo-se do cargo, ou se a falsificação ou alteração é de assentamento de registro civil, aumenta-se a pena de sexta parte.” Este crime engloba plágio e compra fraudulenta de documentos científicos.






Por ser verdade, e por ter ciência do referido artigo, firmo a presente declaração.

____________________________________________________________
Assinatura do aluno:

      
Dedico este trabalho a minha mãe Geralda Soares de Souza a meu pai Nilton D. Vieira de Souza e meus irmãos Felipe Soares de Souza e Bruno Soares de Souza, que com todos meus familiares, formaram fundamentais no apoio para a condução e superação de todas as dificuldades, formando os alicerces que deram bases para alcançar o objetivo desejado. Em especial dedico a minha amiga Mariana Assis que muito me incentivou e apoiou nessa trajetória e a todos meus amigos o meu muito obrigado, levo cada um no meu coração. 



                            AGRADECIMENTO
A Deus, por permitir que pudesse alcançar meu  objetivo se não fosse por sua graça não teria chegado até aqui, toda honra a Ele, aos amigos do grupo de estudo que participaram desta entrega com dedicação para minha formação, e professores que souberam abrilhantar  ainda mais a minha conquista.





RESUMO

O trabalho de pesquisa é um estudo bibliográfico sobre a gestão pública e os conceitos da administração clássica que auxiliam essa gestão para uma qualidade, apontando a evolução e crescimento de técnicas de gestão, leis e regulamentos de acordo com fontes de dados e referencias teóricos. A Gestão Pública no decorrer de três décadas sofreu mudanças com a  prática de suas atividades dentro da organização, e por meio desta pesquisa que pode-se apontar quatro das quatorze principais ferramentas de TGA (Teoria Geral da Administração) no auxilio de uma nova gestão pública nos dias atuais,o qual trás um esclarecimento dos conceitos da gestão pública referindo–se a problemas dentro da organização.


Palavras-chave: Gestão Pública, Princípios Administrativos.


SUMÁRIO













INTRODUÇÃO



A gestão pública tem uma qualidade fundamental presente nos órgãos conforme apresenta Jund (2006), nas últimas décadas há uma série de doutrinas e teorias administrativas aplicadas à gestão de organização pública e privadas, porém os conceitos identificados pelo autor como novas doutrinas da administração pública não significam terem surgido agora, pois na verdade são aplicações de doutrinas utilizadas pela administração pública geral que ultimamente estão sendo implantadas como maior vigor nas organizações governamentais.

Atualmente o problema é que os padrões mínimos de governabilidade necessitam que a gestão pública vença desafios de gestão que estão sujeitos aos sistemas administrativos modernos. A constituição da república já se inova em vários campos da administração pública, principalmente o do controle, motivado pela preocupação com a transparência nas contas governamentais. O termo novo não se refere à doutrina e sim a utilização recente pela administração pública, no caso aquelas aplicada ao Brasil, fazendo uma melhor gestão pública com elementos da administração, visando o planejamento, a organização, o comando/direção e controle.
           
Este é o segmento foco desse trabalho de conclusão de curso que tem como objetivo efetuar todo o referencial teórico possível, constante em bibliografias e demais fontes científicas de dados de modo que possa subsidiar e elucidar o desenvolvimento de processos de gestão pública, em especial na administração da gestão pública, que não se trata somente de novas doutrinas da administração pública, mas também, da necessidade de inserção nas novas doutrinas que tem orientado e disponibilizados nas últimas décadas.

Para o desenvolvimento da pesquisa exploratória, o trabalho foi divido em capítulos com o principal objetivo de subsidiar o estudo bibliográfico da Administração Clássica, do segmento do Estado, Governo, Gestão Pública e Gestão Privada.





1.  CONCEITOS E CARACTERÍSTICAS DA GESTÃO PÚBLICA


A consolidação da democracia teve como consequência o aumento da demanda social por decisões e ações públicas e governamentais que são exigidos a gerarem resultados para diferentes segmentos da sociedade, que com a melhora de sua capacitação e na forma de articular seus interesses impõem ao setor público significativos desafios de gestão, conforme nos apresenta Jund (2006). Atualmente os padrões mínimos de governabilidade necessitam que a gestão pública vença esses desafios de gestão que estão sujeitos aos sistemas administrativos modernos, onde a constituição da república já se inova em vários campos da administração pública, principalmente o do controle, motivado pela preocupação com a transparência nas contas governamentais.

1.1 A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA GESTÃO PÚBLICA

  
            Nas últimas décadas, conforme afirma Jund (2006), observou-se uma série de doutrinas e teorias administrativas aplicadas à gestão de organizações públicas e privadas, porém, cada salientar que os conceitos identificados pelo autor como novas doutrinas da administração pública não significa terem surgido agora, pois na verdade são aplicações de doutrinas utilizadas pela administração geral e que ultimamente estão sendo implantadas como maior vigor nas organizações governamentais. O termo novo não se refere à doutrina e sim a utilização recente pela administração pública, no caso aquelas aplicada ao Brasil.
           
Jund (2006, p.6), afirma: Partindo dessa lógica, observa-se a busca de inserção nas novas doutrinas que tem orientado e disponibilizado nas últimas décadas um farto elemento de abordagens, metodologia e técnicas de gestão, decorrentes dos esforços de pesquisa empírica na área da Administração em geral, e da Administração Pública, em particular.

O fator mudanças em organizações do setor público não é exclusivo do Brasil, e também vem acontecendo em muitos países ao redor do mundo, sejam eles desenvolvidos ou em desenvolvimento, onde desses conjuntos de ideias administrativas, conforme apresenta Jund (2006), rotulado por muitos autores como nova administração pública (NAP), ou new public management (NPM), vem provocando mudanças em organizações do setor público. No que tange às mudanças intra-organizacionais, a principal tônica da NAP tem sido o restabelecimento da primazia de princípios gerencias sobre o modelo burocrático tradicional, baseados em conceitos modernos de administração do setor privado, Jund (2006).
Em consequência dessas mudanças passou-se a destacar medidas para melhorar a eficiência de organizações públicas, as privatizações é um exemplo dessas medidas bem como a ênfase na qualidade e em serviços públicos orientados para o cidadão que aparentam ter se tornado a ordem do dia em muitos países ao redor do mundo, conforme Dunleavy, (apud JUND, 2006).

Cabe salientar que, apesar de os estudos sobre a NAP terem avançado em muitas direções nos últimos dez anos, a importância da analise do processo de mudança sistêmica em organizações públicas, ou seja, das interações entre os subsistemas organizacionais devido à introdução de preceitos da NAP, vem sendo, surpreendentemente, negligenciada ou, pelos menos, subetimada, principalmente nas organizações públicas brasileiras.
Nesta linha, vivenciamos recentemente no Brasil uma estratégia de reforma  administrativa do aparelho estatal, estruturada a partir de um trabalho analítico que distingue, para posteriormente combinar, os tipos de atividades, as formas de propriedade e as formas de administração. Essa reforma amplamente divulgada teve por fim inserir a Administração Pública brasileira no contexto das novas doutrinas de administração, incorporando os conceitos da chamada Administração Pública Gerencial, que representa uma múltipla e diversificada experiência teórica aplicada. Em diversos países do mundo, estas orientações têm sido aplicadas, com variadas ênfases e formatos, na renovação da gestão do Estado. Embora represente ainda um paradigma em construção, a administração gerencial reúne várias diretrizes inovadoras para a Administração Pública. (JUND, 2006).

1.1.1 Evolução da Gestão Pública no Brasil



            Segundo Jund (2006, p. 7), ao fazermos uma avaliação histórica dos últimos cem anos, perceberemos que o Brasil passou por três tentativas de reformas administrativas e, coincidentemente, com intervalos de trinta anos. Ainda segundo Jund (2006), para cada uma das reformas implementadas criava-se um órgão encarregado de tal procedimento e de leis ou instrumentos normativos legais, que buscava a implementação e punição dos gestores em caso descumprimento dos novos preceitos definidos.

A última tentativa implementada ocorreu em 1995, com a reforma administrativa gerencial, sendo que tal reforma ficou sob a responsabilidade do Ministério da Administração e Reforma do Estado, que através da emenda constitucional nº19/98 dava o amparo legal que culminou, mas adiante com o Plano Plurianual do Governo Federal, batizado de Avança Brasil e a Lei de Responsabilidade Fiscal fundamentada pela Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, e, posteriormente, a Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000, que definiu as penalidades e tipificou os crimes fiscais para os casos de descumprimento dos dispositivos definidos.

Antes da Reforma Administrativa Gerencial implementada em 1995, tivemos, em 1967, uma tentativa anterior responsável pela transição do modelo denominado Burocrático para o Gerencial. O Decreto-lei no 200/67 foi o instrumento de amparo legal aos procedimentos administrativos da citada reforma, que possuía como elementos centrais: o planejamento, a coordenação e a descentralização administrativa, a delegação de poderes e o controle.
Os casos de descumprimento dos preceitos definidos foram tratados no Decreto-lei no 201/67, que previa as penalidades para as irregularidades cometidas em face do novo instrumento. Cabe ressaltar que o Decreto-lei no 201 ainda se encontra em vigor.
Na década de 60, tivemos, ainda, a institucionalização de mais dois instrumentos legais relevantes de apoio às práticas administrativas, em vigor atualmente. São eles: a Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, que instituiu as Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal; e, ainda, a Lei no 4.401, de novembro de 1964, que instituiu o Instituto das Licitações Públicas no Brasil, substituindo o Princípio da Concorrência previsto no art. 70 da citada Lei no 4.320, institucionalizando as chamadas modalidades licitatórias utilizadas ainda hoje, quais sejam: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Recentemente, tivemos a inserção de mais uma modalidade, denominada pregão.
Anteriormente à chamada Reforma Administrativa Gerencial, implementada pelo Decreto-lei no 200/67, vivenciamos no Brasil o modelo burocrático, inspirado nas teorias e nos conceitos de uma nova abordagem administrativa à época, desenvolvida e difundida pelo sociólogo alemão Max Weber.
Tal modelo, que caracterizou a chamada forma de administração burocrática brasileira, foi implementado em substituição ao modelo patrimonialista. A Administração burocrática teve como marco a criação, nos anos 30, do Departamento Administrativo de Serviço Público, conhecido como DASP. (JUND, 2006)


Figura 1.1 Avança Brasil
Fonte: Adaptado Jund (2006)

            A seguir demonstra-se no quadro, a evolução das reformas administrativas brasileiras e os seus principais instrumentos legais, de acordo com Jund (2006, p.9).
        Quadro 1.1 – Evolução Histórica das reformas Administrativas do Brasil
Fonte: JUND, Sergio. As novas doutrinas de Administração Pública e os seus reflexos nos controles e na Auditoria de Desempenho dos Programas Governamentais. Dissertação de Mestrado, EBAPE/FGV, 2002.

            Jund (2006, p.10), afirma que: É importante salientar que estamos vivenciando um desses momentos fundamentais de amadurecimento, a experiência anterior nos mostra que, se as medidas atualmente implementadas não obtiverem o êxito na correção dos rumos sócio-técnico-administrativos que almejamos, provavelmente esperaremos por mais trinta anos para procedermos a uma nova mudança.

Essas reformas caracterizaram as chamadas formas de Administração Pública, classificadas em patrimonialista, burocrática e gerencial, conforme Jund (2006, p.10):

1)   Patrimonialista - Nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas, era a privatização do Estado ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado a característica que definia o governo. Assim, o termo “patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância do príncipe em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados.
             
              Nos primeiros tempos da organização do Estado, não havia distinção entre a administração dos bens públicos e particulares, tudo era tido como domínio do monarca, que poderia dispor da forma que melhor lhe conviesse, sem qualquer prestação de contas à sociedade.

              A administração do Estado pré-capitalista, portanto, era patrimonialista. A administração pública patrimonialista, vigente até o final do século XIX, era caracterizada pelo nepotismo e pela corrupção. O patrimônio público e o privado eram confundidos, os governantes administravam o patrimônio público como se fosse uma extensão de seus domínios particulares, como se o Estado fosse propriedade do rei.

              Tal característica interfere nos rumos da organização, que passa a depender não mais da relação custo/benefício para a sociedade como um todo, mas sim para um pequeno núcleo liderado pelo chefe do Poder Executivo. Assim, temos uma supervalorização do soberano e de seus auxiliares e servidores, que passam a usufruir um status de nobreza real. Dessa forma, a Administração Pública corre o risco de deslocar o foco de atenção da sociedade para outras questões que privilegiam a vontade de poucos em detrimento de todos.

              Resumo das características:
·     Extensão do poder soberano;
·     Servidores possuem status de nobreza real;
·     Os cargos públicos são considerados prebendas;
·      
·      res publica não é diferenciada da res principis;
·     Corrupção / nepotismo (protecionismo / filhotismo / coronelismo).

1)   Burocrática - Com o surgimento do capitalismo e da democracia, estabeleceu-se uma distinção clara entre res publica e bens privados. A democracia e a Administração Pública burocrática emergiram como as principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado. Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking (busca investigação, pesquisa). Burocracia é a instituição administrativa que utiliza, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção, os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.
             
              O surgimento da Administração Pública burocrática, no século XIX, em substituição as formas patrimonialistas de administrar o Estado, foi um grande progresso. Max Weber, principal teórico desse modelo de administração, defendia que toda organização deveria buscar a racionalidade, ou seja, adequar os meios aos fins pretendidos, de forma a garantir a máxima eficiência possível.

              O modelo burocrático parte do pressuposto que o comportamento das pessoas nas organizações é previsível e deve ser conduzido por regras formais. Dentre os mais importantes princípios deste modelo, podemos citar:

·       O caráter racional legal das normas e regulamentos;
·       O caráter formal das comunicações; 
·       O caráter racional e a divisão do trabalho;  impessoalidade nas relações;
·        Hierarquia de autoridade;
·        Rotinas e procedimentos padronizados; 
·       Competência técnica e meritocracia; 
·       Especialização da administração; 
·       Profissionalização dos participantes 
·       Completa previsibilidade do funcionamento.

            Na Administração Pública brasileira, tal modelo surgiu com o advento do Departamento Administrativo de Serviço Público – DASP, na década de 30, caracterizando a primeira reforma administrativa brasileira, tendo como características principais e disfunções inerentes à missão da administração pública os itens relacionados a seguir.

Características
·     Combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista;
·     Acesso ao serviço público por mérito: criação do concurso público;
·     Profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional;
·     Função orçamentária; poder racional-legal: normas e procedimentos universais;
·     Controle rígido e a priori dos processos administrativos;
·     Princípio da desconfiança nos administradores públicos e nos “clientes”.

       Disfunções
·     Perda da noção básica de sua missão “servir à sociedade”;
·     O controle, a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do funcionário;
·     Ineficiência e auto-referência;
·     Incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos;
·     Clientelismo e o fisiologismo.

2)   Gerencial - Na segunda metade do século XX, começam a surgir as ideias de uma nova filosofia administrativa: a Administração Pública gerencial, que se contrapõe ao modelo burocrático. Tendo como principal fundamento a concepção tanto de Estado, quanto de sociedade democrática pluralista, a administração gerencial caracteriza-se por decisões e ações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes/usuários, baseada no planejamento permanente e executada de forma descentralizada e transparente.
             
              A reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, é uma resposta ao processo de globalização em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar políticas, e principalmente à crise do Estado, que começa a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas só assume plena definição nos anos 80.

              No Brasil, a reforma do Estado começou nesse momento, em meio a uma grande crise econômica, que chegou ao seu auge em 1990, com um episódio hiperinflacionário. A partir de então, a reforma do Estado se torna imperiosa. Problemas considerados cruciais, como o ajuste fiscal, a privatização e a abertura comercial, cujo ataque vinha sendo ensaiado nos anos anteriores, foram, então, em algumas tentativas, encarados com maior vigor.
             
              Amplamente, a Administração Pública gerencial está baseada em uma concepção de Estado e de sociedade democrática e plural, enquanto que a Administração Pública burocrática tem um vezo centralizador e autoritário, sendo, ainda, mais permeável aos resquícios da administração patrimonialista.

              Enquanto a Administração Pública burocrática pressupõe uma racionalidade absoluta, a Administração Pública gerencial pensa a sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas, que afinal se expressam na Administração Pública. Nestes termos, o problema não é o de alcançar a racionalidade perfeita, mas de definir, nas instituições, práticas administrativas suficientemente abertas e transparentes, de forma a garantir que o interesse coletivo na produção de bens públicos ou quasi-publicos pelo Estado seja razoavelmente atendido.

              A Administração Pública gerencial inspira-se, como visto anteriormente, na administração empresarial; contudo, não pode ser confundida com esta. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva da cobrança compulsória de tributos. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade, por meio de representantes eleitos, controla a Administração Pública. Enquanto a administração privada está voltada para o lucro e para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por intermédio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a Administração Pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.

              Podemos inferir, portanto, que a modernização ou o aumento da eficiência da Administração Pública será o resultado, em médio ou em longo prazo, desse complexo projeto de reforma, pelo qual se buscará a um só tempo, fortalecer a Administração Direta ou o núcleo estratégico do Estado e descentralizá-la, por meio da implantação de agências autônomas e de organizações sociais, controladas por contratos de gestão.

Figura 1.2 Fases da Administração Pública Brasileira
Fonte: Adaptado de Jund (2006)

              O marco inicial da reforma administrativa gerencial na Administração Pública brasileira surgiu na década de 60 com a publicação do Decreto-lei no 200/67, sendo tais medidas aperfeiçoadas ao longo desses anos por intermédio de programas que visavam à desburocratização do modelo, culminando com a reforma administrativa do Estado, iniciada em 1995, no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob a coordenação do Ministro Bresser Pereira. O modelo gerencial busca a inserção e o aperfeiçoamento da máquina administrativa voltada para a gestão e a avaliação a posteriori de resultados em detrimento ao controle burocrático e a priori de processos, tendo como características principais e disfunções inerentes à missão da Administração Pública os itens relacionados a seguir:


1967: marco inicial – Decreto-lei n 1967
Características:
·     Descentralização /funcional: transferência de atividades para autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações;
·     Princípios da racionalidade administrativa: planejamento e orçamento, descongestionamento das chefias executivas (desconcentração/ descentralização), delegação de competência e informação no processo decisório;
·      Sistematização, coordenação e controle.

Disfunções:
·     Não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência, na Administração Indireta, e formas arcaicas e ineficientes no plano da Administração Direta ou central.

1970: criação da SEMOR – Secretaria de Modernização
·      Buscou-se implantar as novas técnicas de gestão e, particularmente, de administração de recursos humanos na Administração Federal.

1979-1981: Ministério da Desburocratização: Programa Nacional de Desburocratização-PrND 
·     Nova tentativa de reformar a Administração Pública;
·     Objetivos: revitalização e agilização das organizações do Estado;
·     Descentralização de autoridade;
·      Melhoria e simplificação dos processos administrativos e promoção da eficiência;
·      Conter excessos da expansão da administração descentralizada.

1988: Constituição Federal
Considerada por Bresser Pereira, sob o aspecto administrativo, um retrocesso burocrático à administração gerencial, tendo em vista os seguintes motivos.

Características:
·     Engessamento do aparelho estatal: aplicação das regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado às empresas estatais e aos serviços do Estado;
·     Perda de autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos. (art. 48, IX);
·     Instituição do Regime Jurídico Único, para os servidores da U, dos E, M e DF;
·     Retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às fundações e autarquias normas de funcionamento idênticas às que regem a Administração Direta.

Resultados e disfunções:
·     Abandono do caminho rumo à administração gerencial;
·     Reafirmação dos ideais da administração burocrática clássica;
·     Ingerência patrimonialista no processo;
·     Série de privilégios que não se coadunam com a própria administração burocrática: estabilidade rígida para todos os servidores, RJU;
·     Aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor;
Desprestígio da Administração Pública brasileira.

1995: Plano Diretor da Reforma de Estado – MARE

Características: 
·     Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;
·     Garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;
·     Controle ou cobrança a posteriori de resultados;
·     Competição administrada no interior do próprio Estado, concorrência entre unidades internas;
·     Descentralização e redução dos níveis hierárquicos;
·     Ênfase em resultados (fins), e não em processos ou procedimentos (meios);
·     Inspira-se na administração de empresas privadas sem se confundir com elas;
·     Vê o cidadão como contribuinte de impostos e cliente dos seus serviços;
·     Fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação de servidores celetistas;
·     Exigência de processo seletivo público para administração de celetistas e a manutenção do concurso público para a admissão de servidores estatutários;
·     Classificação de carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutários no núcleo estratégico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizados na Administração Indireta e nos serviços operacionais, inclusive do núcleo estratégico;
·     Planos de carreira estruturados em classes hierarquizadas, segundo a natureza e a complexidade das tarefas, fazendo-se a distribuição escalonada dos cargos e empregos entre as classes e a promoção na carreira baseada em avaliação de desempenho e aprovação em cursos específicos;
·     Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente percebido na ativa;
·     Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração dos Ministros do STF;
·     Deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil;
·     Novas modalidades de organização:
Ø Agências reguladoras;
Ø Agências executivas;
Ø Organizações sociais.

              Cabe mencionar que relacionamos apenas as características consideradas principais e que algumas ainda dependem de regulamentação específica, tendo sido a maioria das propostas aprovadas e implementadas por intermédio da Emenda Constitucional no 19/98.

1.2 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

             
              Tradicionalmente o Direito é dividido como Direito Público e Direito Privado e, contudo para um melhor entendimento sob o estudo do direito torna-se necessário abordar noções básicas sobre o estudo do Direito, conforme afirma Jund (2006): (...) desejamos traçar uma noção básica da ciência jurídica. Quando pensamos pela primeira vez em estudar direito, o que vem à mente são as expressões lei e ordem. Para os olhos do homem comum, estudar Direito e compreender a lei.

Apesar de o Direito não ser sinônimo de lei – conhecer o Direito não é decorar a lei, partindo desta noção, podemos afirmar que é um conjunto de regras obrigatórias que garantem a convivência social graças ao estabelecimento de limites à ação de cada um de seus membros. Assim, o Direito está ligado à ideia de disciplina e convivência social, só existindo na sociedade – nas relações entre as pessoas.
O Direito é tradicionalmente dividido em dois grandes ramos: Direito Público e Direito Privado.
Para Alexandrino & Paulo, o Direito Público tem por objeto principal o regulamentação dos interesses estatais e sociais, só alcançando as condutas individuais de forma indireta”. Integram esse ramo o Direito Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Tributário e o Direito Penal, dentre outros.
O Direito Privado “tutela predominantemente os interesses individuais, de modo a segurar a coexistência das pessoas em sociedade e a fruição de seus bens, quer nas relações de individuo a indivíduo quer nas relações do individuo com o Estado”, conforme afirma Hely Lopes Meirelles. Integram esse ramo tipicamente o Direito Civil e o Direito Comercial.
Ao ensejo do nosso objetivo neste livro, daremos maior destaque ao estudo do Direito Administrativo. (JUND 2006, p. 17)

1.2.1 Direito Administrativo


              O Direito Administrativo pertence ao ramo do Direito Público, pois rege a organização e o exercício de atividade do Estado que são direcionadas para a satisfação de interesses públicos.

Pela doutrina, em virtude dos critérios distintos adotados para demarcação do campo de atuação desse ramo do Direito, são vários os conceitos apresentados. Sendo assim, iremos adotar aqueles atribuídos por dois renomados autores que tratam dessa matéria no critério da Administração Pública e que atendem plenamente o objetivo desse trabalho. São eles: O Direito Administrativo sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. (Meirelles, 1999). Para Maria Sylvia Di Pietro (2000), o Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não-contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza política. (JUND 2006, p. 18)


              A concepção moderna de Direito Administrativo atribui uma atuação mais ampla a esse ramo do direito, que inclui todas as funções exercidas pelas autoridades administrativas, independente de sua natureza, ou seja, o Direito Administrativo abrange toda e qualquer atividade de administração, independente de sua origem tanto do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou do Poder Judiciário.  Jund (2006, p.18) ressalta que: (...) o Poder Executivo exerce, além de sua função administrativa, a chamada função de Governo, de caráter político, que não constitui objeto de estudo do Direito Administrativo.

              Jund (2006), ainda alerta que o Direito Administrativo no Brasil não se encontra codificado, ou seja, os textos administrativos não estão reunidos em um só corpo de lei (código) e tal fato dificulta aos interessados o conhecimento e a formação de uma visão sistêmica desse importante ramo do direito.

              Existem quatro fontes principais do Direito Administrativo conforme, apresenta Jund (2006, p.19):

·     Lei è Em sentido amplo é a fonte primária do Direito Administrativo. Abrangendo esta expressão, em se tratando do estudo das fontes do Direito Administrativo, a Constituição, as leis em sentido estrito (complementares, ordinárias, delegadas) e os atos normativos com força de lei, como as medidas provisórias ou os antigos decretos-lei. Devido ao seu conteúdo normativo obrigatório, a “lei” traça os limites de atuação dos indivíduos e do próprio Estado nas atividades administrativas.

·     Doutrina è Compreendida como conjunto teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, emanado dos grandes estudiosos do Direito, constitui-se fonte secundária do Direito Administrativo, exerce influência não somente na elaboração de novas leis, como também na decisão das contendas de caráter administrativo.

·     Jurisprudência è Traduzida pelas reiteradas decisões judiciais num mesmo sentido, também constitui fonte secundária do Direito Administrativo, influenciando sobremaneira a construção e a consolidação desse ramo do Direito, tendo em vista que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal.

·     Costume è Em face da evolução do Direito Administrativo e em virtude do princípio da legalidade administrativa tem perdido muito de sua importância como fonte desse ramo do Direito. No entanto, em situações concretas, em razão da deficiência da legislação, a prática administrativa costumeira ainda desempenha algum papel, especialmente como elemento informativo da doutrina.

1.3 O ESTADO


              Quando surgem as palavras: Estado, Governo, Administração Publica e Gestão Pública, muitas vezes se confundem com o mesmo significado, no entanto expressa conceitos variados em diversos aspectos. Santos (2014, p.21) afirma que o: Estado é a entidade policito-social juridicamente organizada para executar os objetivos da soberania nacional. O primeiro autor que introduziu o termo Estado, no sentido próximo do atual foi Maquiavel, na obra O Príncipe.
  
              Maquiavel (2010, p.07) acreditava na necessidade da justiça e das armas como garantia dos Estados e Governantes, ainda afirmava que: nem quero que se repte reassunção o fato de um homem de baixo ínfimo estado discorrer e regular sobre o governo dos Príncipes; pois assim como os que desenham os contornos dos países se colocam na planície para considerar a natureza dos montes e sítios elevados e, para considerar as das planícies ascendem aos montes, assim também para conhecer bem a natureza dos povos é necessário ser Príncipe e, para conhecer a dos Príncipes, é necessário ser do povo.

              Pode-se destacar ainda o conceito de Estado do Michaelis (2008, p.356): Estado Dir. Nação politicamente organizada por leis próprias, conjunto de poderes políticos de uma Nação; Governo: as leis são regidas pelo Estado. Para Poulantzas (apud PORTELLI, 1997), Estado é uma condensação de correlação de forças, as quais emanam da luta de interesses entre classes e as frações de classe dentro da sociedade. Com aparato constitucional o chefe de Estado é o mais alto representante de um Estado, uma vez que tem poder diplomático e representa o poder soberano de um país.

              Jund (2006) complementa que o Estado é constituído de três elementos: Povo, Território e Governo, onde alguns autores incluem um quarto elemento, a finalidade, conforme apresentado abaixo e resumido na sequencia:

·     Povo è é considerado o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado (são os nacionais);
·     Território è é a base espacial (física) onde está situado o Estado,
·     Governo è é o elemento condutor do Estado;
·     Finalidade è bem comum o ideal a ser alcançado.

1.3.1 Formas de Estado, Poderes e Relação


              A forma de Estado se inicia com a organização política do território tendo-se a noção de Estado, conforme afirma Jund (2006) como sendo ele considerado Estado unitário – caso exista apenas um só poder político central; e Estado federado (ou composto) – caso, no mesmo território, coexista poderes políticos distintos. Santos (2014) descrevem as formas do Estado e a territorialidade da seguinte forma:

·     Estado Único è Quando existe total centralidade de poder político e administrativo a uma entidade central, sem autonomia aos estados ou províncias membros.

·     Confederação è Associação de estados por meio de acordos de tratados sem que percam a sua soberania, podendo adotar uma constituição (mínima) comum. Os Estados mantêm sua total autonomia e as confederações costumam instituídas para tratar de assuntos como, defesa, relações exteriores e comercio internacional.

·     Federação è Associação política de estado com governos próprios que se submetem voluntariamente a um novo estado entorno de uma administração única, obedecendo a uma constituição soberana e a um poder maior, a União.

            Jund (2006) Acrescenta que no Brasil a organização político-administrativa compreende a União, os Estados, os Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, destacado a seguir:

O texto constitucional, em seu art. 2o, adota a clássica tripartição de poderes, formulada pelo filósofo francês Montesquieu.
A nossa Constituição estabelece, portanto, que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
A separação de poderes não é absoluta; na verdade, o que temos são três funções distintas, sendo que cada Poder exerce uma função preponderante.
A principal função do Legislativo é a elaboração de leis; o Judiciário apresenta como destaque a solução de litígios; e o Executivo tem como papel preponderante a função administrativa. É importante ressaltar a presença das três funções em todos os Poderes, sendo consideradas funções atípicas, tendo cada um a sua função principal.
Portanto, os Poderes Legislativo e Judiciário, além de suas funções precípuas de legislar e julgar exercem também algumas funções administrativas, como, por exemplo, as decorrentes dos poderes hierárquico e disciplinar sobre os respectivos servidores. Ressaltamos que o desempenho dessas funções administrativas, seja qual for o Poder que as esteja exercendo, deverá sempre observar as normas e os princípios relativos ao Direito Administrativo.
(Jund, 2006, p.21)


            Conforme Santos (2014, p.93) após a institucional constitucional dos três poderes, o governo passou a ser composto por uma distinção das entidades estatais que organização uma federação.

·       União è pessoa jurídica de direito público, investida pela Constituição, que exerce, em parte, a soberania nacional.

·       Estado-membro è Estado que tem seus próprios órgãos, os quais expressam sua vontade, com estatuo próprio, convertendo-se em uma entidade estatal sobreposta aos Estados federais.

·       Distrito Federal è entidade autônoma que geralmente goza de status diferenciado das demais unidades federativas (estados ou províncias).

·       Município è pessoa jurídica de direito público interno e, como tal dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos os atos de seus agentes (Código Civil Brasileiro, art. 14, III; Constituição Federal, art. 18).

            Santos (2014) complementam com os poderes do estado, onde a ideia da divisão de poderes é principio geral de direito constitucional:

O Estado Constitucional de Direito assenta-se na ideia de unidade, uma vez que o poder estatal é uno e indivisível, e há órgãos estatais cujos agentes políticos têm a missão precípua de exercerem atos de soberania. Assim, a Constituição Federal Brasileira de 1988 atribuiu as funções estatais de soberania aos três tradicionais poderes do Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário, dando a eles autoridade soberana do Estado e garantindo lhes autonomia e independência dentro de uma visão harmônica. (Santos, 2014, p.22)


              Para viabilizar o atendimento e a satisfação das necessidades pública é necessária ao Estado a obtenção de recursos e, portanto, tem-se a atividade financeira do estado. Jund (2006, p.22) afirma que: As finanças públicas, no Estado moderno, não são somente um meio de assegurar a cobertura para as despesas do governo; é, também, fundamentalmente, um meio de intervir na economia, de pressionar ou estimular a estrutura produtiva e de modificar as formas de distribuição de renda.

            Conforme se destacou anteriormente, a finalidade do estado é a realização do bem comum onde para isso o Estado desenvolve inúmeras atividades com o objetivo de atingir determinada necessidade pública. Jund (2006, p.22) afirma que: Tais necessidades são consideradas de natureza essencial, quando a sua realização cabe ao Estado de forma direta e exclusiva, como aquelas relativas à segurança pública, à prestação jurisdicional, à justiça e à defesa nacional, dentre outras.

            Ainda com o mesmo autor, observa-se que essas atividades representam os interesses primários do Estado, sendo indelegáveis em função da indisponibilidade do interesse público, e ainda há as chamadas atividades complementares do Estado, que podem ser desenvolvidas diretamente pelo Poder Público ou por concessionárias de serviços públicos, geralmente por intermédio da constituição de empresas estatais.

            Essas atividades representam interesses secundários do Estado, onde para atender as suas obrigações definidas constitucionalmente, o Estado necessita de:

·       Obter è Receitas Públicas
·       Criar è Crédito Público (endividamento)
·       Planejar e Gerir è Orçamento Público
·       Despender è Despesa Pública

            Contudo para exercer sua atividade financeira o estado devera observar e cumprir as normas jurídicas específicas reguladoras da matéria, pertencente ao Direito Financeiro, que cabe mencionar que é nesse ambiente que atua a contabilidade governamental.
           
            Jund (2006) acrescenta ainda o papel do estado na intervenção na atividade econômica, devido seu poder normativo, o estado intervém nesta atividade elaborando leis de combate ao abuso de poder econômico, de proteção ao consumidor, dentre outros. Essa pratica pelo estado estimula ou desestimula uma determinada atividade econômica pelo exercício do seu poder e por intermédio de mecanismos administrativos e instrumentos de intervenção pode fomentar a atividade econômica.  

Figura 1.3 Atividade Financeira do Estado
Fonte: Jund (2006, p.23)


            Muito embora Estado e Governo parecerem ser a mesma coisa, é importante esclarecer que seus conceitos não são sinônimos e por isso será abordado no tópico a seguir.

1.4 GOVERNO


              Quando se fala de Estado, Governo e Administração Pública é comum certa confusão entre estas expressões, alguns chegam a trata-las como expressões sinônimas. Santos (2014) coloca que é importante esclarecer que os conceitos de Estado e Governo não são sinônimos: os governantes são aqueles que, temporariamente, exercem cargos nas instituições que conformam os Estados, ao passo que Governo é a direção suprema dos negócios públicos. Quanto ao Governo e Administração Pública Jund (2006) coloca que: Há clara distinção entre os dois vocábulos, pois, como veremos os órgãos do governo não são necessariamente órgãos da Administração, exercendo outras funções que nada têm a ver com a atividade administrativa, escapando, por conseguinte, do estudo do Direito Administrativo.

              Dentre os conceitos de Governo, Santos (2014, p.33) afirma que:

No sentido institucional, Governo é o conjunto de poderes e órgão constitucionais; no sentido funcional, é o completo de funções estatais básicas; e, ainda, no sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora de identifica com os poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originarias desses poderes e órgãos como manifestação de soberania.
O conceito mais apropriado de Governo vem do Direito Administrativo, o qual trás a seguinte definição: é a “expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da Ordem jurídica vigente”  (MEIRELLES, 1985). Com aparato constitucional, o chefe de governo representa o país no âmbito das políticas e economia interna do país, isto é, representa o país com relação aos cidadãos e os governadores dos estados internos. 


              Já Jund (2006) afirma que o vocábulo Governo, pela sua etimologia se apresenta o sentido de autoridade, poder de direção, que preside a vida do Estado e prove as necessidades coletivas, com dois sentidos, o formal que é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais materialmente, é o complexo de funções estatais básica, enquanto que a administração se apresenta formalmente como um conjunto de órgãos instituídos para a consecução concreta dos objetivos do governo, já no sentido material é a atividade pública, mais conhecida como serviço público. Conceitos, esses destacados a seguir:


Quadro 1.2 – Governo e Administração Pública
Fonte: Adaptado de Jund (2006, p.28)

            Santos (2014) complementam nas definições de Governo suas formas e sistemas expressos abaixo:

·       Republica è Forma de Governo, do latim, Res publica, “coisa pública”, tem sua origem na Roma clássica, quando surgiram as primeiras instituições como o Senado, é uma forma de governo na qual um representante, normalmente chamado de presidente é escolhido pelo povo para ser o chefe de país, podendo ou não acumular com o Poder Executivo. Geralmente sua forma de eleição é realizada por voto livre e secreto, em intervalos regulares, que variam conforme cada país.

·       Monarquia è Forma de Governo em que o chefe de Estado se mantém no cargo até sua abdicação ou morte. Normalmente é um regime hereditário.

Quadro 1.3 – Características dos sistemas de governos monárquicos
Fonte: Adaptado de Santos (2014, p.34)


·       Democracia è Regime político que é uma forma de governo em que os cidadãos elegíveis participam igualmente da proposta do desenvolvimento e da criação de leis exercendo, o poder do governo por meio do direito de voto, sendo diretamente ou por meio de representantes eleitos. No Brasil, os adolescentes acima de 16 anos tem o direito ao voto sem distinção de etnia, sexo, crença ou classe social. O regime da democracia abrange as condições sociais, econômicas e culturais que permitem o exercício livre e igual da autodeterminação política. Para Aristóteles, poderia virar demagogia.


Quadro 1.4 – Característica das formas de democracia
Fonte: Adaptado de Santos (2014, p.35)


·       Aristocracia è Forma de Governo na qual o poder político é dominado por um grupo elitista. Esse Governo de poucos para poucos, para Aristóteles, poderia virar oligarquia.

·       Monocracia è Os Governos monocráticos são aqueles que concentram o poder somente em si próprios e tendem a confundir o poder com a propriedade e acabam considerando o poder mais como uma coisa do que uma relação. Se estabelece em um centro único de força política independente do processo de designação ou de recrutamento da autoridade governamental. Aristóteles temia que a monocracia poderia virar uma tirania.

A seguir apresentamos uma figura que mostra de forma simplificada os principais regimes e formas de governo:

     Figura 1.4 Os principais regimes e formas de governo
     Fonte: Jund (2006)

            A Administração Pública, segundo Wilson (1887) apud Santos (2014, p.43) afirma ser a execução minuciosa e sistemática do direito público e destaca cinco tópicos que apresentam o sentido e a visão:

·       Sentido institucional è Conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo.
·       Sentido Funcional è Conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral.
·       Sentido Operacional è Desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
·       Visão Global è Para Gulick (1937), administração pública é a parte da ciência da administração que se refere ao governo e se preocupa, principalmente, do Poder Executivo, no qual se faz o trabalho do governo, embora haja problemas administrativos relacionados aos poderes Legislativo e Judiciário.
·       Sentido Lato è Administrar é gerir interesses segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e à conservação alheias (MEIRELLES, 1985). Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são coletivos, realiza-se a administração pública.

              Existem outros conceitos levantados que alimentam a associação da administração à arte ou à ciência e segundo Santos (2014, p.43) nessa perspectiva, alguns autores preferem conceituar administração pública como a organização e a gerencia de homens e de materiais para a consecução dos propósitos de um governo. Outros pesquisadores preferem dizer que:  é a arte e a ciência da gerencia aplicada aos negócios do Estado.

              Amato (1971) apud Santos (2014, p.43), conceitua a administração pública como a gestão dos bens e interesses qualificados da comunidade, agindo in concreto, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum.


1.5 GESTÃO PÚBLICA


              À medida que as organizações crescem e seu envolvimento se da com atividades mais diversificadas, surge a necessidade de dividir as principais tarefas em responsabilidades departamentais, onde ocorre uma diferenciação nas estruturas organizacionais, assim a divisão do trabalho em responsabilidades por departamento contribui de vários modos nos processos rotinas e atividade de cada setor.

              Para se formar um conceito de gestão pública leva-se em consideração os conhecimentos de várias áreas da ciência, a fim de agregar, romper espaços da especificidade e aproveitar de espaços racionais na construção de alternativas de resposta as contingências do setor público ou da singularidade de ações do gestor público,  conforme afirma Santos (2014), que ainda desta as principais áreas da ciência que constroem os fundamentos da gestão pública a seguir:

1)       Filosofia (ser humano, ética, valores morais);
2)       Matemática (quantidades, medidas, espaços, estruturas e variações);
3)       Psicologia (ser humano, corpo e mente);
4)       Sociologia (grupos);
5)       Política (coordenação das relações);
6)       Economia (recursos escassos x necessidades);
7)       Direito (público e administrativo);
8)       Ecologia e Sustentabilidade (preservação dos recursos);
9)       Informática (dados, informação);
10)    Administração (arte e ciência);
11)    Gestão (modelos delimitados no tempo e no espaço).

              Por trás do conceito existe um emaranhado de conhecimento e elementos que se perpetuam até a definição dos seus modelos e a gestão pública associa-se a um determinado período de mandato e, portanto teria as mesmas características da administração, entretanto, delimitada no tempo e no espaço e, portanto conforme afirma Santos (2014, p. 47): A gestão pública é o planejamento, a organização, a direção e o controle dos bens e interesses públicos, agindo de acordo com os princípios administrativos, visando ao bem comum por meio de seus modelos delimitados no tempo e no espaço.

              Ainda com o mesmo autor, referi-se ao tempo significa analisar a gestão publica de forma dinâmica e entende-la como processo decisório, cujos princípios estáticos estão envolvidos por uma sociedade que se modifica, pois as regras mudam e as práticas do território administrativo alteram-se no tempo e no espaço.

              No âmbito geral as mudanças organizacionais e os modelos de gestão estão sempre atrelados aos seus gestores e a questão não é definir se uma organização pública deve ou não ter políticas mais que tipo de política e políticos deve-se ter, conforme Santos (2014), e ainda complementa que os gestores públicos precisam considerar as potencialidade de colaboração, a importância do relacionamento em longo prazo, os valores éticos que carregam consigo e, acima de tudo quando devem adotar posições democráticas ou autocráticas, resumindo a natureza da gestão pública devido a sua finalidade, tem-se um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada.

              Santos (2014, p.48), destacam três fundamentos nos quais se baseiam os gestores públicos para atingir os seus objetivos perante a coletividade:

1)     Presunção de papeis apropriados na elaboração de diretrizes tanto por parte do chefe do Executivo como do Legislativo ou do Judiciário;
2)     Capacidade de incorporar as diretrizes adotadas a plano funcionais de operação;
3)     Habilidade por parte daqueles encarregados das operações, de dirigir e coordenar essas operações a fim de que sejam cumpridos os planos.

              Já quanto à atuação dos gestores públicos classificam-se em três esferas:

1)     Esferas de Governo è diz respeito à atuação geográfica e legal, ou seja, gestão pública nacional, estadual, municipal, local e internacional;
2)     Áreas de Gestão è refere-se as áreas funcionais de atuação, gestão de pessoas, gestão financeira e orçamentária, gestão da logística de matérias e serviços etc.;
3)     Funções de Governo è são os setores de atuação dos governos, como gestão da agricultura, da pecuária, da assistência social, da ciência e tecnologia, de comunicações, da cultura, da defesa, do desenvolvimento agrário, da indústria e do comércio exterior, da educação, do esporte, da fazenda, da justiça, do meio ambiente, de minas e energia, da previdência social, das relações exteriores, da saúde, do trabalho e empregos, dos transportes e do turismo.


1.6 DIFERENÇAS ENTRE GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA



            De acordo com Santos (2014), as funções básicas dos gestores públicos e privados são praticamente idênticos, no entanto, os dirigentes das organizações públicas são obrigados a ir contra imitações não encontradas nas atividades comercial e industrial. Impõem-se ao gestor público a obrigação de cumprir e ser fiel aos preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua atuação.
Já na administração particular, o administrador recebe do proprietário as ordem e instruções de como administrar o que lhe foi confiado, diferente do que acontece na administração pública, pois essas ordem e instruções estão concretizadas nas leis, regulamentos em atos especiais dentro da moral da instituição. Essa é a principal diferença entre as duas gestões, pois enquanto na administração particular é licito fazer tudo que a lei não proíbe na administração pública ocorre o contrario, pois só é permitido fazer o a lei autoriza.

Quadro 1.5 – Diferenças básicas entre gestões pública e privada
Fonte: Adaptado de Santos (2014, p.49)

 Outro fator relevante no discernimento entre gestão pública e a privada se refere a questão dos recursos humanos, conforme coloca Santos (2014), que nas organizações  pública temos  a presença dos concursos públicos como forma de seleção, que fixão os funcionários de carreira e os cargos de confiança, que mudam a cada nova gestão, enquanto que na organização privada os funcionários permanecem pelo tempo estipulados pela direção ou gerencia, ou que causa uma maior competitividade entre as pessoas.

            De forma essencial, Santos (2014), afirma que a organização privada tem como medida de eficiência e o lucro, já a pública à eficiência de seus serviços prestados a população, no Brasil em especial as organizações públicas sofreram e sofrem serias modificações que são pautadas por novas exigências do público e pelas privatizações de empresas tradicionalmente estatais, no entanto continuam sendo características inerentes ao setor público:
·       A necessidade de os projetos serem adaptados às realidades políticas e administrativas;
·       As restrições legais, a descontinuidade administrativa; a rigidez na estrutura organizacional;
·       A escassez de recursos etc.

            Atualmente a questão da gestão do serviço público esta em xeque e modificada pelos moldes do neoliberalismo se destacam o setor público não ser composto de um único organismo decisório e o fato de os administradores do governo têm a responsabilidade de usar técnicas inovadoras. Devido a sua composição, consolidada de uma estrutura burocratizada o setor público e seus diversos órgãos sofrem com a demora na resposta a varias situações e vários serviços em diversas instâncias, que se esbarram principalmente a questões financeiras e prioridades de programas de governo.

 

2 A IMPORTÂNCIA DOS ELEMENTOS DA AMINISTRAÇÃO CLÁSSICA  PARA UMA MELHOR GESTÃO PÚBLICA



           Como mencionado no capítulo anterior desta pesquisa, as doutrinas e teóricas administrativas só foram aplicadas a gestão pública nas últimas décadas, porem a termo novo não se refere ao tempo dessa doutrina e sim a sua utilização recente na administração pública. Contudo o objetivo deste capítulo é abordar a importância dos elementos da administração na gestão pública e como podemos observar nos quadros posteriores muitas dessas teorias, doutrinas e elementos da administração geral possuem mais de um século, e enfoques que auxiliam a gestão sendo ela pública ou privada.

Quadro 1.6 – As principais teorias de pensamento administrativo.
Fonte: Adaptado de Idalberto Chiavenato (2003, p.13)

           
           A palavra administração, segundo Chiavenato (2003) vem do latim ad (direção, tendência para) e minister (subordinação ou obediência) e significa aquele que realiza uma função sob comando de outrem, isto é aquele que presta um serviço a outro. Contudo muitas transformações ocorreram em seu significado original.

A tarefa da administração passou a ser de interpretar os objetivos propostos pela organização e transforma-los em ação organizacional por meio de planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas em todos os níveis da organização, a fim de alcançar tais objetivos de maneira mais adequada à situação e garantir a competitividade em um mundo de negócios concorrencial e complexo. A administração é o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso dos recursos a fim de alcançar objetivos organizacionais. (...) O conteúdo do estudo da administração varia de acordo com a teoria ou a escola considerada. Cada autor da administração tende a abordar as variáveis e assuntos típicos da orientação teórica de sua escola ou teoria.
Cada uma destas seis variáveis – tarefas, estrutura, pessoas, ambiente, tecnologia e competitividade – provocou ao seu tempo uma diferente teoria administrativa, marcando um gradativo passo no desenvolvimento da TGA. Cada teoria administrativa privilegia ou enfatiza uma ou mais destas seis variáveis. (Chiavenato 2003, p. 11)


Ênfase
Teorias
Administrativas
Principais Enfoques
Nas Tarefas
Administração Cientifica
Racionalização do trabalho no nível operacional.
Na Estrutura
Teoria Clássica
Organização Formal.
Teoria Neoclássica
Princípios gerais da administração.
Função do administrador.
Teoria da Burocracia
Organização formal burocrática.
Racionalidade organizacional.
Teoria Estruturalista
Múltipla abordagem.
Organização formal e informal.
Analise intra-organizacional.
Nas Pessoas
Teoria das Relações
Humanas
Organização informal.
Motivação, liderança, comunicações e dinâmica de grupo.
Teoria de Comportamento Organizacional
Estilos de Administração.
Teoria das decisões.
Integração dos objetivos organizacionais e individuais.
Teoria do Desenvolvimento Organizacional
Mudança organizacional planejada.
Abordagem de sistema aberto.
No Ambiente
Teoria Estruturalista
Análise intra-organizacional e análise ambiental.
Abordagem de sistema aberto.
Teoria da Contingência
Análise ambiental (imperativo ambiental).
Abordagem de sistema aberto.
Na Tecnologia
Teoria da Contingência
Administração da tecnologia (imperativo Tecnológico).
Na Competitividade
Novas Abordagens na
 Administração
Caos e Complexidade
Aprendizagem Organizacional
Capital Intelectual

Quadro 1.7 – As principais teorias administrativas e seus principais enfoques.
Fonte: Adaptado de Idalberto Chiavenato (2003, p.12)
              Segundo Fayol (1994) o número dos princípios da administração não é limitado, onde qualquer regra, qualquer instrumento administrativo que fortaleça o corpo social ou facilite seu funcionamento pode-se alinhar entre os princípios e durante o tempo em que a experiência o confirmar nessa posição.

              O autor ainda complementa que para a saúde e o bom funcionamento do corpo social é necessário certo número de condições, aonde se chegou a quatorze princípios gerais da administração. Cabe salientar que o termo princípios é aplicado de forma cientifica e Fayol (1994, p.64) ainda afirma que:

1)     Divisão do trabalho: consiste na especialização das tarefas e das pessoas para aumentar a eficiência.
2)     Autoridade e responsabilidade: autoridade e o direito de dar ordens e o poder de esperar obediência. A responsabilidade é uma consequência natural da autoridade e significa ter o dever de prestar contas. Ambas devem estar equilibradas entre si.
3)     Disciplina: depende da obediência, aplicação, energia, comportamento e respeito às normas estabelecidas.
4)     Unidade de comando: cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. É o princípio da autoridade única.
5)     Unidade de direção: uma cabeça e um plano para cada conjunto de atividades que tenham o mesmo objetivo.
6)     Subordinação dos interesses individuais aos interesses gerais: os interesses gerais devem sobrepor-se aos interesses particulares.
7)     Remuneração do pessoal: deve haver justa e garantida satisfação para os empregados e para a organização em termos de retribuição.
8)     Centralização: refere-se à concentração da autoridade no topo da hierarquia da organização.
9)     Cadeia escalar: é a linha de autoridade que vai do escalão mais alto ao mais baixo.
10)  Ordem: um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. É a ordem material e humana.
11)  Equidade (reconhecer o direito de cada um): amabilidade e justiça para alcançar lealdade do pessoal.
12)  Estabilidade do pessoal: a rotatividade das pessoas tem um impacto negativo sobre a eficiência da organização. Quanto mais tempo uma pessoa permanecer num cargo, tanto melhor.
13)  Iniciativa: a capacidade de visualizar um plano e assegurar pessoalmente o seu sucesso.
14)  Espírito de equipe: harmonia e união entre as pessoas são as forças da organização.

              Quando nos voltamos para gestão pública, Santos (2014) afirma que uma organização pública forma-se por diversas razões e interesses, pois é dirigida para atender as necessidades da população e assim pode fazer mais do que um governo sozinho faria. Embora a ciência administrativa divida o processo  administrativo em etapas – planejamento, organização, direção e controle – é uma abordagem funcional e podem esta estruturada na forma de órgãos ou setores.

              Sempre é bom lembrar que não existe forma melhor de gerir uma organização pública: a maneira correta de fazê-lo depende muito de seus objetivos, da tecnologia e do ambiente organizacional (Santos 2014, p.59), que através de um levantamento realizado em 170 setores de organizações públicas (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário), nas esferas dos governos (Municipal, Estadual e Federal). Dos dados obtidos tomou-se referencia para os principais problemas e suas soluções encontradas nas funções de planejamento, organização, direção e controle.

2.1 PREVISÃO E PLANEJAMENTO



              Devido a sua importância o planejamento costuma se posicionar como a primeira função administrativa e sua importância se dá por servir de base para as demais. Fayol (1994) nos apresenta a previsão como uma infinita variedade de ocasiões e de maneiras de se manifestar, onde seu instrumento mais eficaz é o programa de ação.

              Para mostrar, ainda mais, a sua importância Fayol (1994, p.65) nos dá a seguinte máxima: “Governar é prever”, e, portanto a ideia de previsão no mundo dos negócios tem um papel de protagonista. O autor ainda afirma que: É verdade que se a previsão não é toda do Governo, é dele, pelo menos, uma parte essencial. Prever, aqui, significa ao mesmo tempo calcular o futuro e prepara-lo; é, desde logo, agir.

              Carvalho (1978) apud Santos (2014, p. 61) explica:

A falta de recursos humanos preparados para decisões de médio e longo prazo, a instabilidade política gerada pelas acirradas contradições de interesses, a visão imediatistas dos governantes, a escassa visão política dos técnicos de planejamento e o burocratismo dos sistemas administrativos, somados á rigidez das formulações teóricas para implantação do processo de planejamento, contribuíram para o insucesso das gestões públicas baseadas em planos de ação. Os distintos níveis de desenvolvimento dos países ou das regiões econômicas exigiram, de fato, métodos de elaboração e execução de planos diversificados.

              No entanto, a crescente complexidade das necessidades, a escassez de recursos e as novas aspirações das populações têm exigido, cada vez mais, a introdução de critérios científicos no processo de tomada de decisões governamentais (Santos 2014, p. 61).

              Conforme Santos (2014), o propósito do planejamento governamental é definir aos objetivos para o futuro e os meios para alcança-lo, de maneira que as transformações ocorridas na comunidade pertencem a esse governo não sejam determinadas por circunstancias fortuitas ou externas, mas pelo resultado de decisões e propósitos gerados por alguns ou todos os seus habitantes.  

              O programa de ação apresentado por (Fayol, 1994 p.65) é ao mesmo tempo o resultado visado, a linha de conduta a seguir, as etapas a vencer, os meios a empregar; uma espécie de quadro do futuro em que os acontecimentos próximos figuram com certa clareza, segundo ideias pré-concebidas, onde os acontecimentos distantes surgem mais ou menos vagos; é a marcha da empresa prevista e preparada para certo tempo. O programa de ação repousa:

1)     Sobre os recursos da empresa (imóveis, utensílios, matérias primas, capitais, pessoal, capacidade de produção, mercados, relações sociais, etc.);
2)     Sobre a natureza e importância das operações em curso;
3)     Sobre as possibilidades futuros, possibilidades que dependem em parte, das condições técnicas de que não se podem determinar, de antemão, nem a importância nem o momento.

              Assim, a preparação do programa de ação é uma das operações mais importantes e de maior dificuldade de toda empresa, pois envolvem todos os serviços e todas as funções e particularmente a função administrativa. Fayol (1994) coloca ainda que para cumprir sua função de administrador o chefe toma a iniciativa do programa de ação, índica seu objetivo e extensão fixa a parte de cada serviço na obra comum, coordena as parte, harmoniza cada conjunto, decide, enfim, qual a linha de conduta a seguir. Seu real valor esta ligado nos serviços que ele pode presta a empresa, e, somente a experiência pode pronunciar-se soberanamente.

              Um programa não pode estar em ação junto a outro programa, pois dariam origem a dualidade, a confusão e a desordem, contudo um programa pode se dividir em muitas partes. Quanto maior a precisão do programa o desconhecido pesara menos sobre os destinos da empresa, Fayol (1994, p. 67) afirma ainda: Quando a parte desconhecida é relativamente grande o programa não pode ter precisão alguma; o empreendimento toma, então, o nome de aventura. Unidade, continuidade, flexibilidade e precisão, tais são os caracteres gerais de um bom programa de ação, que se adaptam ao tempo das previsões.

              Resumindo o programa de ação facilita a utilização dos recursos da empresa e qual é o melhor meio para se atingir o objetivo, Fayol (1994) coloca-o como sendo um preciso instrumento de governo. E só não é levado ao mais alto grau de perfeição devido sua elaboração envolver pessoas e exigir do pessoal dirigente qualidades e condições bastante difíceis de reunir, que são, segundo Fayol (1994, p.75):

       Arte de lidar com homens è Numa grande empresa, a maior parte dos chefes de serviço participa da elaboração do programa de trabalho. Essa tarefa vem, por intervalo, agregar-se ao trabalho quotidiano implica certa responsabilidade e não da direito habitualmente, a nenhuma remuneração especial.
            Para obter dos chefes de serviço nessas condições, uma colaboração real e ativa, é necessário um hábil condutor de homens, que não tema nem o trabalho, nem as responsabilidades. Reconhece-se o líder na dedicação dos subordinados e na confiança dos superiores.

       Atividade è As previsões anuais, as previsões decenais e as previsões especiais exigem da parte do pessoal dirigente atenção continua.

       Coragem Moral è Sabe-se que o programa, por melhor que seja estudado, nunca será realizado integralmente. As previsões não são profecias. Elas têm em mira reduzir ao mínimo os imprevistos.

       Estabilidade do Pessoal dirigente è Transcorrerá longo tempo antes que um novo diretor tenha a adquirido suficiente conhecimento das operações em curso, do valor dos agentes, dos recursos da empresa, de sua organização geral e de suas possibilidades futura, para tratar utilmente da leitura do programa de ação. Se nesse momento, ele percebe que não disporá do tempo necessário para determinar esse trabalho ou tão somente para o inicio de sua realização e, se de outro modo esta convencida de que o trabalho, condenado à esterilidade não pode despertar se não criticas, pode-se esperar que ele o execute com ardor ou mesmo que o tome ao seu cargo, se a isso estiver obrigado? É preciso contar com a natureza humano. Sem a estabilidade do pessoal dirigente não pode haver um bom programa de ação.

       Competência Profissional e Conhecimento Geral dos Negócios è Tratam-se de capacidades tão necessárias à confecção do programa quanto a sua realização.

            Tais são as condições necessárias à feitura de um bom programa de ação elas implicam uma direção inteligente experimentada. Um mau ou a ausência de programa são sinais de incapacidade do pessoal dirigente.

            Para proteger os negócios contra essa incapacidade é preciso:
     Tonar o programa obrigatório.
     Colocar ao alcance do público bons modelos de programas (Podem-se pedir tais modelos às empresas prosperas. A experiência e a discussão pública apontaram as melhores).
     Introduzir a previsão nos programas de ensino.
      
              Santos reafirma as ideias de Fayol e ao Invés de usar o termo previsão adota-o unicamente como planejamento, onde ambos defendem a ideia de se preparar para o futuro. Santos define que:

O planejamento é um poderoso instrumento, mais não resolve todos os problemas; não é capaz de sanar todos os males da administração, estando sujeito a varias limitações de ordem prática. Não substitui a boa organização, a coordenação adequada, o controle eficaz e os fluxos ágeis e eficientes da comunicação, mas deve ser usado como instrumento que estrutura e estabelece condições de aplicar todos os fatores anteriores. 
Ressalte-se, também que o planejamento é um processo que obedece às relações precisas de interdependência as quais o caracterizam como um sistema, um conjunto de partes (fases, processos) coordenadas entre si, de maneira a formarem um todo, um conjunto coerente e harmônico, visando alcançar um objetivo final (produto, resultado) determinado. Trata-se de um processo cuja relação não é aleatória. (Santos 2014, p. 62)







Planejamento x Improvisação
Planejamento
Improvisação
Pensar, antever cursos de ação; partir do diagnóstico da realidade proposição antecipada de ações para superar problemas identificados; estrutura.       
Imediatismo, pragmatismo; operação a pagar incêndio; atuação diante da consumação dos fatos. Por exemplo: criança sem escola  construção da escola.
Quadro 2.1 – Planejamento versus Improvisação
Fonte: Adaptado de Santos (2014, p.62)

              Conforme o quadro anterior mostra o planejamento atua em procurar se preparar para acontecimentos futuros diferentemente da improvisação que visa agir após o ocorrido. Santos (2014 p. 62) afirma que o planejamento deve atender, também, aos seguintes princípios:

·       Ser parte integrante da administração pública e estar presente em todos os níveis e setores de atividade;

·       Como encerra a ideia de previsão sua validade implica a fixação de prazos determinados com subdivisões adaptadas à realização de objetivos colimados;

·       Ter a flexibilidade necessária para atender às contingências, garantindo a continuidade da prestação de serviços;

·       Todo o processo de planejamento deve ser estruturado de maneira que a assessoria de especialistas e de pessoas que possuam informações validas colaborem com a decisões envolvidas nos planos, sem que isso signifique interferência dos planejadores nos demais órgãos ou setores da instituição nem quebra da autoridade pela má interpretação do processo de assessoria e decisão;
·           As decisões sobre as ações programadas tem de ser tomadas por aqueles que agem  efetivamente. Portanto, se for necessário que algum e se encarregue de elaborar um plano, é preciso que apenas dê forma às opções dos que estão efetivamente correndo os riscos da ação.

            Quando a ação é continua e do mesmo tipo, pode-se pensar em um sistema permanente de planejamento, cujas fases têm de ser vistas como elementos de um único processo. Um a estrutura orgânica permanente é essencial por ser o planejamento um processo continuo que se projeto no tempo, conforme afirma Santos (2014, p. 63).

              Seguindo com o mesmo autor, Santos (2014) no caso do planejamento governamental apresentam-se três dimensões a serem avaliadas e mantidas em equilíbrio: 1º) objetivos: as intenções da instituição; 2º) recursos: financeiros, alocação de recursos orçamentários; 3º) estrutura organizacional: estrutura forma da instituição, com seus recursos humanos e materiais.

              O equilíbrio dessas três dimensões se dá pelo planejamento de forma que os objetivos se tornam viáveis, os recursos suficientes e as estrutura seja mais adequada e flexível. Santos (2014) complementa que as relações sociais que expressão os interesses e privilégios dos grupos envolvidos no processo do planejamento governamental possuem uma inércia muito grande, que se reflete em interesses em manter as estabilidades políticas, administrativas e social.

               Esse assunto ganhou destaque na constituição federal de 1988 que contemplou a função de planejamento, trazendo significativas mudanças na forma de condução do processo orçamentário. Tornavam-se aliados o orçamento público ao planejamento e, de certa forma, a administração junto a gestão pública. Com isso tratou de evidenciar a integração dos instrumentos do planejamento que são: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), demonstrada por Santos (2014), que ainda destaca a seguir os primeiros instrumentos de planejamento.

              Assim, o primeiro instrumento, o PPA é o plano de governo que expressa o planejamento de médio prazo e evidencia os programas de trabalho do governo para o período de quatro anos. A LDO é o segundo instrumento que cabe anualmente orientar, elaborar e executar o orçamento, e partindo dele que o poder Legislativo passa a ter poderes para interferir de fato no discurso de elaboração da peça orçamentária e condução da finança pública, uma vez que se aprova a LDO estará aprovada a regra de elaboração do orçamento e gestão financeira do Estado. Terceiro instrumento a LOA que viabiliza o plano de governo, permitindo a realização anual dos programas mediante a alocação de recursos para ações orçamentárias como: projetos, atividades e operações especiais.

              Saldanha (2006) aput Santos (2014) enfatiza que além dos instrumentos citados que corroboram no processo de planejamento governamental, a Constituição Federal regulamenta sobre o estatuto da cidade, o planejar incorporando setores sociais, econômicos e políticos.

              Segundo Santos (2014), na Lei de Responsabilidade Fiscal há uma importante atribuição, pois esta estabelece regras que visam garantir o equilíbrio e o ajuste das contas publicas (gestão fiscal responsável) o qual enfatiza a integração dos instrumentos (PPA, LDO e LOA) visando a necessidade de planejamento, controle, transparência e responsabilização na administração pública.

              Em 1996 as políticas passaram a ser traduzidas em programas. O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentária 2003 que (PLDO- 2003) que consta no art. 3, entende-se por programa o instrumento de organização de atuação governamental visando a concentração dos objetivos pretendidos. A definição desse programa é introduzida a partir do projeto de lei para o orçamento federal de 2000 onde esta intimamente ligada a identificação à identificação e à solução problemas, atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações para um objetivo comum pré-estabelecido, o qual é mensurado por indicadores divulgados no plano plurianual, sanando a solução de problemas, atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

              O programa se classifica de três formas, conforme Santos (2014), onde veremos a seguir:

§  Programas Finalísticos è aqueles que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade.

§  Programas de Gestão de Políticas Públicas è “abrangem as ações de gestão de governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnostico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas publicas”.

§  Programas de Serviço de Estado è “são os que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por meio de instituições criadas para esse fim especifico”.

              O programa, conforme afirma Santos (2014), pode conter ações que englobam diferentes áreas de atuação do governo, com diversos ministérios onde a predominante que definirá em que função será classificada. As ações dos programas governamentais são também categorizadas em três tipos: Projetos - é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um  programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo; Atividades - é um instrumento de programação para se alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo continuo e permanente, das quais não resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo; Operações especiais - são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e contraprestação direta sob forma de bens e serviços.

              Assim a execução dessas tarefas envolve a mobilização de expressivo ou vultoso volume de recursos financeiro, cuja fonte, em ultima analise, é a própria coletividade por meio dos atributos arrecadados, ou seja, dos preços cobrados pelos produtos, das transferências de renda via mecanismo de endividamento e inflacionários. Chega-se conclusão que o planejamento governamental, sua execução e seu controle são indispensáveis para a boa condução publica, assim como são obrigações impostas ao administrador público pela legislação vigente, conforme Santos (2014).

2.1.2 Tipos de Planejamento Governamental e Planejamento Tradicional

              Segundo Freitas (1980) aput Santos (2014) planejamento tradicional é o processo de decisão que objetiva uma combinação ótima de atividades em uma área especifica (...).

              Contudo Santos (2014) expõem que o planejamento tradicional assume um ponto de vista estático mesmo quando objetiva o longo prazo (cinco a dez anos), e parte de uma definição estática da missão da organização. Baseia-se em uma analise da estrutura e funcionamento internos da organização, não considera as alterações do meio exterior nem adequação da organização. De modo abrangente as instituições governamentais tem sua existência justificada pela prestação de serviço ou produção de bens destinados ao atendimento de necessidades coletivas ou da própria administração pública.

              As fases do Planejamento é a seleção do que planejar, ou seja, escolha e delimitação do objeto do planejamento, onde localiza-se a situação-problema (objetivo do planejamento) e das ideias básicas sobre como resolve-las (dar maior racionalidade à ação). Sua proposta deve conter segundo Santos (2014) a seguinte forma:

1)     Seleção de Planejar
§  A especificidade do objetivo e dos sistemas e subsistemas que o compõem;
§  A justificativa da escolha (aspectos de viabilidade e importância do problema)
§  Explicitação das limitações (restrições);
§  Dimensionamento da questão e da formulação das hipóteses iniciais orientadoras;
§  Operacionalização dos conceitos básicos da formulação da questão e hipóteses.

2)     Diagnóstico
§  Levantamento das hipóteses preliminares;
§  Montagem de um quadro referencial;
§  Coleta e processamento dos dados da realidade;
§  Reflexão diagnóstica;
§  Identificação de prioridades de intervenção;

3)     Definição de objetivos e estabelecimento de metas
§  Os interesses expressos ou implícitos do poder decisório;
§  Equacionamento das funções, competências e campo de trabalho da organização;
§  Os fatos do meio (a situação e suas tendências, seus valores e implicações, os regulamentos e leis e a situação das políticas locais, regional ou nacional).
§  Gerais/fins (expressam os valores principais e a política da organização);
§  Específicos/fins (decomposição do geral-ações pelas quais se alcançam os objetivos gerais);
§  Operacionais/meio (metas relativas à eficiência técnica e administrativas).

4)     Formulação e escolha de alternativas
§  Analise das consequências da ação: aquela que oferece a maior oportunidade de mudança global da situação visada, no sentido desejado;
§  Analise da economia da ação: viabilidade financeira das alternativas – custos das inversões versus resultados esperados;
§  Analise das operações: viabilidade técnica das alternativas – existência de técnica e instrumental adequados – rotinas, recursos, rapidez, flexibilidade, completamentariedade, controle;
§  Analise do rendimento político: viabilidade política -  possibilidade de sanção de aceitação e das consequências políticas.

5)     Implementação
§  Obter decisões políticas favoráveis: convencer pequenos centros de decisão de vários níveis;
§  Preparar a opinião pública e a adesão de outros órgãos;
§  Capacitar o setor operacional: ajustes e mudanças na administração;
§  Obter recursos orçamentário especifico;
§  Obter leis, reformas, instruções de serviços, decretos, revisão de legislação, etc.
§  Efetuar experiências prévias, testes, etc.

6)     Implantação e execução
§  Projeto de montagem administrativa e de capacitação do setor operacional;
§  Projeto de seleção e treinamento de pessoal;
§  Projeto de obtenção de participação da clientela.

7)     Controle
§  Verificação de correspondência com o planejado, em termos de meios e produtos;
§  Identificação e correção de desvios e bloqueios na execução em relação ao planejado;
§  Fornecimento de subsídios para avaliação e replanejamento da ação.

8)     Avaliação
§  Os objetivos: especificações, alcance e adequação à situação-problema;
§  O planejamento: passos e técnicas previstas para a realização da ação;
§  A execução: organismo, recursos, procedimentos;
§  Os fatores que facilitam e que dificultaram o desempenho;
§  O produto da ação.

9)     Retorno (feedback)
§  Fase em que se permite ao planejador garantir uma perspectiva dialética de reflexão e de permanente confronto com a realidade por ocasião de novas tomadas decisão em sua pratica, já que no decorrer da execução surge a necessidade de rever os planos e as praticas e assim, harmonizá-los às circunstancias e atualiza-los com as ideais emergentes.
§  Traduz-se em novas políticas, novos planos com base nas evidências  percebidas a partir do acompanhamento do progresso da intervenção e da analise dos resultados obtidos.

              Segundo Santos (2014) muitos fatores produziram dificuldade de planejamento como o crescente índice de inovações tecnológicas, as mudanças sociais, as mudanças econômicas e políticas, que acarreta maiores níveis de imprevisibilidade e volatilidade nos ambiente interno e externo e ainda afirma o autor:

O planejamento tradicional, na linha fayolista, pode cumprir suas funções, mas é possível que seja insuficiente de mudança acelerada do ambiente exterior das organizações. O planejamento estratégico visará exatamente suprir essa deficiência, pois parte do pressuposto de que a organização só sobrevive bem algumas de suas funções no meio em que atua e considera seu posicionamento comparando-o a outras organizações que desempenham a mesma função (ou funções similares ou complementares).
O planejamento objetiva ser um processo continuo e sistemático de tomada de decisões, em que os planos são permanentemente revistos conforme as circunstancias vão evoluindo, e não segundo um calendário preestabelecido.Portanto, será um apuramento do planejamento tradicional, que na o exclui, mais o enquadra. Já o planejamento tradicional passará a visar o curto/médio prazos, como instrumentos para execução e o controle do plano estratégico. (Santos 2014, p.73)


2.1.1 Os Principais Problemas encontrados por ausência ou falhas no Planejamento e suas Principais Soluções


       Os principais problemas encontrados por ausência ou falhas no planejamento, conforme Santos (2013) apud Santos (2014) segundo levantamento realizado em organizações públicas que são demonstrados a seguir, junto com suas principais soluções.


PROBLEMAS

§  Excesso de Burocracia;
§  Falta de programa de treinamento;
§  Alta rotatividade dos funcionários;
§  Falta de recursos financeiros;
§  Cultura burocrática;
§  Excesso de trabalho;
§  Falta de pessoal qualificado;
§  Falta de materiais;
§  Falta de equipamentos;
§  Falta de um banco de dados bem-desenvolvido;
§  Falta de investimento;
§  Não cumprimento de horários estipulados para rotina;
§  Sistema de informações não realiza todas as tarefas necessárias;
§  Acúmulo de material a ser recuperado;
§  Atraso no retorno de informações dos outros órgãos;
§  Aumento na demanda de processos;
§  Ausência de planejamento em níveis de gestão;
§  Ausência de plano de carreira;
§  Concentração de atividades num único órgão;
§  Desperdício de material;
§  Elevado consumo de combustível;
§  Elevado número de programas;
§  Estrutura organizacional do setor antiga;
§  Excesso de normas e procedimentos;
§  Excesso de retrabalho;
§  Falha no fluxo administrativo;
§  Falta de fornecimento de produtos;
§  Falta de manutenção;
§  Faltas de metas, objetivos ou indicadores;
§  Falha de políticas públicas preventivas;
§  Falta de tempo para o treinamento;
§  Falta de veiculo;
§  Falta de definição de cronograma;
§  Falta de equipes especificas para atendimentos emergenciais;
§  Localização do estoque;
§  Outros órgãos não ajudam no planejamento;
§  Pouco prazo para aquisição de materiais
§  Servidores possuem funções acumuladas;
§  Sistema operacional defasado.


SOLUÇÕES

§  Implantação de programas de treinamento e capacitação;
§  Maior repasse de verbas para compra de materiais e equipamentos;
§  Renovação dos equipamentos de informática;
§  Diminuir gastos;
§  Melhoramento no sistema de controle;
§  Melhoria no layout;
§  Realização de reuniões;
§  Reconhecer ou recompensar os servidores;
§  Aumento do quadro de pessoal;
§  Buscar alternativas criativas para lidar com os recursos financeiros existentes;
§  Conscientização dos servidores quanto à função do setor;
§  Criação de um banco de dados;
§  Descentralização e desburocratização do processo de aquisição;
§  Encaminhar as propostas diretamente para os setores avaliarem antes das reuniões;
§  Implantação de plano de carreira;
§  Implantação do programa de qualidade;
§  Implantação de uma ferramenta de gestão;
§  Informatização dos processos;
§  Modernizador o setor ou organização (implantar sistema de dados, internet e informatização);
§  Padronizar os documentos;
§  Realização de horas extras;
§  Realizar os projetos com mais antecedência;
§  Realizar um estudo do fluxo de documentação e do organograma;
§  Redução dos passos e protocolos para realização dos procedimentos;
§  Reestruturação do órgão ou setor;
§  Reforma processual;
§  Sensibilização do governo;
§  Terceirização.


2.2 ORGANIZAÇÃO



            Organizar uma entidade no Estado é a regularização e disciplina das relações entre seus membros dentro da sociedade. Segundo Fayol (1994) organizar, é se dotar de tudo que é útil a seu funcionamento como: matérias-primas, utensílios, capitais e pessoal. Podem se fazer nesse conjunto duas grandes divisões: o organismo material e o organismo social; logo torna-se a garantia da sobrevivência e o bem-estar geral da população, sendo a criação da própria sociedade moderna para servi-la.

Para um maior entendimento do termo entidade, utilizados pelos dois autores, segue o significado apresentado no dicionário Michaelis (2008), como sendo um substantivo feminino que significa individualidade, ser, é aquilo que constitui a essência de algo. É tudo quanto existe ou pode existir, de forma real ou imaginária. No termo filantrópico, entidade é uma sociedade, que dirige as atividades de uma classe. São sinônimos de entidade: associação, instituição, corporação, ordem, empresa, liga e sociedade.

Quanto ao significado de entidade na contabilidade, entende-se que é uma unidade claramente definida como econômica, dentro de uma organização empresarial, que exige do contador uma estrutura de relatórios financeiros próprios para fins legais e fiscais, ou seja, entidades são unidades de contabilidade que se envolvem em algum tipo de atividade contábil ou possui bens econômicos que devem ser contabilizados. Uma entidade contábil, no caso de sociedades ou instituições, não deve ser confundida com o patrimônio de seus sócios ou proprietários, ainda assim podem ser caracterizados como entidade contábil os investimentos ou operações financeiras, um produto comercial, como também as diversas divisões de uma empresa, permitindo com mais precisão, os diferentes registros financeiros para cada aspecto dentro da organização.
            Já Santos (2014) apresenta a mesma definição de Estado, como sendo uma entidade com poder de regular e disciplinar as relações entre os membro de uma sociedade, buscando garantir a sobrevivência e o bem estar geral da população, sendo criada pela própria sociedade moderna para servi-la. O autor ainda complementa que sua origem se deu quando as sociedades tornaram-se mais complexas, com grandes agrupamentos humanos, disputando o atendimento a um número muito maior de necessidades, a fim de garantir a ordem interna, pois sem um poder que disciplinasse a distribuição dos bens só os mais fortes sobreviveriam. 

            Fayol (1994) não foca seu estudo no organismo material e somente no organismo social por visualizar a importância desse corpo no cumprimento essencial dessas funções principalmente na execução de todas as operações que a empresa comporta. Com isso, ele destaca a missão administrativa do corpo social.

            Ainda segundo Fayol (1994, p.78) entre o corpo social da empresa rudimentar, onde apenas um homem desempenha todas as funções, e o da empresa nacional, que emprega milhões de indivíduos, encontramos todas as variações possíveis. Contudo o corpo social tem que desempenhar a seguinte missão administrativa:

     Velar para que o programa de ação seja maduramente preparado e firmemente executado;
     Velar para que o organismo social e o organismo material tenham relação com o objetivo, os recursos e as necessidades da empresa;
     Estabelecer uma direção única, competente e forte;
     Concatenar as ações e coordenar os esforços;
     Formular decisões claras, nítidas e precisas;
     Concorrer para que se efetue um bom recrutamento, tendo cada serviço em sua direção um homem competente e ativo, e que cada agente esteja no lugar em que possa render o máximo;
     Definir claramente as atribuições;
     Encorajar gosto pelas iniciativas e responsabilidades;
     Remunerar aqüitativa e habilmente os serviços prestados;
10º  Aplicar sanções contra faltas e os erros.
11º  Manter a disciplina;
12º  Velar para que os interesses particulares sejam subordinados ao interesse da empresa;
13º  Dar particular atenção à unidade de seu comando;
14º  Zelar pela ordem material e social;
15º  Manter tudo sob controle;
16º  Combater os abusos de regulamento e de formalismo burocrático, a papelada etc.

              Fayol (1994) ainda destaca que tal missão é simples na empresa rudimentar, porém se complica cada vez mais à medida que a empresa ganha importância e um maior número de pessoal e muito embora exista uma infinita diversidade de empresas existem grandes semelhanças entre elas em todos os seus corpos sociais, porém se diferem sobre tudo pela natureza e valor de seus elementos constitutivos.
             
              Quanto ao recrutamento Fayol destaca o seguinte:

O recrutamento consiste na obtenção dos agentes necessários à constituição do corpo social.
Essa operação é das mais importantes e mais difíceis das empresas e tem influencia acentuada sobre seu destino.
As consequências da má escolha estão em relação com a categoria do agente escolhido: são geralmente pouco importantes, quando se trata de um operário e sempre graves no caso de um agente superior.
A dificuldade de escolha aumenta com o nível hierárquico do agente: alguns dias, às vezes algumas horas, bastam para apreciar o valor de um operário; exigem-se semanas ou meses para conhecer o valor de um contramestre; decorrem anos, às vezes, antes que o valor de um chefe de uma empresa se defina exatamente. Interessa, pois, sumamente, não cometer enganos na escolha dos altos chefes. (...) O recrutamento dos agentes de todos os graus hierárquico é uma das maiores preocupações do Poder Executivo. (...) É evidente, pois, que a concentração industrial aumenta a necessidade de grandes chefes e torna sua formação mais difícil. (Fayol 1994, p. 103)


              Taylor (1994) destaca a função da escola, do ensino secundário e primário; a função da oficina (do patrão); função da família, devido sua necessidade de administração e seus exemplos do melhor ao pior e a função do Estado na contribuição para a formação administrativa dos cidadãos, com suas escolas e principalmente pelo exemplo, onde em todas essas esferas se aplicam os principais conceitos da Administração, ou seja, previsão, organização, comando, coordenação e controle, tendo o ensino administrativo como fator primordial para melhorar a situação do melhor entendimento da formação administrativa.

              Santos (2014) afirma ainda que a especialização das funções ou a divisão dos poderes no Estado surgiu naturalmente do desenvolvimento social, derivado da complexidade crescente da atividade do poder público, do progresso material e do aprimoramento moral do povos, assim após muitas discussões filosóficas, se distinguiu dos três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.

              Com a distinção das entidades estatais (União, Estado-membro, Distrito Federal e Município) chegou-se a estrutura organizacional, apresentado por Oliveira (1994) apud Santos (2014) como sendo um instrumento básico para o desenvolvimento e implementação de planos organizacionais, que quando estabelecida de forma adequada propícia para a organização identificar as tarefas necessárias; organizar as funções e responsabilidades; informações, recursos e feedback aos servidores; as medidas de desempenho compatíveis com os objetivos; condições motivadoras.

              Santos (2014, p. 94) complementa ainda que, o ato de organizar não é feito somente uma vez, é uma atividade continua ou, no mínimo, periódica, por meio da qual os gestores tentam adaptar a organização a uma situação em constante mudança. Esse processo de organização tem sua importância para dar equilíbrio das necessidades de estabilidade e de suas mudanças as tarefas.

              A estrutura de uma organização pode dar liberdade e confiabilidade aos atos de seus membros e qualquer alteração dessa estrutura pode ser um meio de se adaptar as mudanças ou de provoca-las, e ainda ser uma fonte de resistência as elas, assim Santos (2014, p. 95) descreve a organização como um processo composto de cinco passos:

1)     Elaborar os detalhes de todo trabalho que precisa ser feito para atingir os objetivos da organização.
2)     Dividir todo o trabalho em atividades que possam, lógica e comodamente, ser executadas por uma pessoa ou por um grupo.
3)     Combinar o trabalho dos membros de uma organização de maneira lógica e eficiente. (À medida que uma organização vai aumentando de tamanho e encontrando, mas servidores para executar diversas atividades, vai sendo necessário agrupar as pessoas com tarefas relacionadas, criando-se novas estruturas departamentais).
4)      Criar um mecanismo de coordenação do trabalho dos membros da organização em um todo unificado e harmonioso.
5)     Acompanhar eficácia da organização e fazer os ajustes necessários para mantê-la ou aumentá-la.
Seguindo esse contexto, Santos (2014) afirma que existem quatro componentes da função organizacional: Tarefas, Pessoas, Órgãos e Relações. Nos órgãos públicos essa organização se faz normalmente pela lei e é no campo do Direito Administrativo que ocorre a estruturação e função da gestão pública, ou seja, a organização da gestão pública se refere basicamente a estruturação legal dos órgãos que iram desempenhar as funções, por intermédio dos agentes públicos.
             

2.2.1 Os Principais Problemas encontrados por ausência ou falhas na Organização e suas Principais Soluções


              Destaca-se a seguir, conforme apresentado por Santos (2014, p. 114), os principais problemas quando a falhas ou quando não a organização e ainda suas principais soluções para os problemas na função organização:

PROBLEMAS

§  Centralização de recursos;
§  Centralização de decisão;
§  Falha no fluxo administrativo;
§  Deficiência no organograma;
§  Excesso de normas e procedimentos;
§  Excesso de burocracia;
§  Falta de recursos financeiros;
§  Má distribuição do espaço físico;
§  Mudança de lugar de bens patrimoniais;
§  Cadastramento inadequado;
§  Duplicidade dos registros;
§  Problemas na obtenção de informações necessárias;
§  Informações incompletas e pouco claras;
§  Falta de organização do tempo;
§  Sindicância complexa e demora;
§  Morosidade nas rotinas;
§  Demora no envio das certidões;
§  Perda de prazos;
§  Demora nos processos;
§  Demora no atendimento;
§  Demora no pagamento de pessoal contratado;
§  Desconhecimento quanto às funções do órgão;
§  Falta de descrição das atividades;
§  Falta de padronização dos processos;
§  Dificuldade na separação de funções entre órgãos;
§  Divisão inadequada do setor;
§  Falha na comunicação interna;
§  Excesso de trabalho;
§  Excesso de conflitos entre os servidores;
§  Falta de motivação;
§  Alta rotatividade dos servidores;
§  Insatisfação da sociedade;
§  Dificuldade de entrar em contato com os moradores;
§  Baixo grau de retorno de notificações.

 


SOLUÇÕES


§  Padronizar os documentos;
§  Reestruturação do órgão ou setor;
§  Estudo de rotinas administrativas;
§  Melhoria no layout;
§  Elaborar um Quadro de Distribuição de Tarefas (QDT);
§  Descentralização e desburocratização do processo de aquisição;
§  Admissão de chefia com maior conhecimento técnico;
§  Aperfeiçoar a comunicação visual;
§  Aplicar penalidades para os fornecedores que atrasam a entrega de documentos;
§  Aumentar o número de órgão no Estado;
§  Criação de cargos;
§  Criação de um banco de dados;
§  Criação de uma gerência;
§  Criar regras uma estrutura organizacional formal e hierarquizada;
§  Fazer desenho e rastreamento de processos;
§  Dividir as tarefas entre os servidores;
§  Elaboração de fluxograma;
§  Formular novos códigos de apontamento;
§  Implementação de gerência intermediária;
§  Maior comprometimento da hierarquia superior;
§  Maior flexibilidade na carga horária dos servidores;
§  Manutenção de bom clima organizacional;
§  Melhoramento no sistema de controle;
§  Mudanças nas normas internas da instituição;
§  Mudanças com empresa devedora;
§  Novo fluxo de emissões de notificações;
§  Novo procedimento para atender contribuintes;
§  Possibilidade de alteração nos dados;
§  Priorização de atendimento aos problemas;
§  Programa de treinamento;
§  Realização de reuniões;
§  Redução das etapas do processo;
§  Rodízio de estagiários;
§  Utilização dos espaços ociosos.


2.3 COMANDO, DIREÇÃO E COORDENAÇÃO


           
            A missão do Comando é fazer funcionar o corpo social, essa missão se reparte entre os superiores da empresa, cada um com suas responsabilidades e encargos de sua unidade e cabem a eles tirar o melhor proveito possível dos agentes que compõem sua unidade (Fayol 1994). Fayol ainda descreve:

A arte de comandar repousa sobre certas qualidades pessoais se sobre o conhecimento dos princípios gerais de administração. Manifesta-se tanto nas pequenas como nas grandes empresas. Ela tem suas gradações como todas as outras artes. A grande unidade que funciona bem e da seu máximo de rendimento suscita a admiração pública. Em todos os domínios, na indústria, no exercito, na política ou alhures, o comando de uma grande unidade exige raras qualidades.
Limitar-me-ei a lembrar alguns preceitos que tem por objetivo, facilitar o comando.
O chefe encarregado de um comando deve: 1º) ter conhecimento profundo de seu pessoal; 2º) excluir os incapazes; 3º) conhecer bem os convênios que regem as relações entre a empresa e seus agentes; 4º) dar bom exemplo; 5º) fazer inspeções periódicas do corpo social, recorrendo nessas inspeções ao auxilio de quadros sinópticos; 6º) reunir seus principais colaboradores em conferencia, onde se preparam a unidade de direção e a convergência dos esforços; 7º) não se deixa absorver pelos detalhes; 8º) incentivar no pessoal a união, a atividade, a iniciativa e o devotamento. (Fayol 1994, p. 120)

2.3.1 Coordenação

           
Coordenar é estabelecer a harmonia entre todos os atos de uma empresa de maneira a facilitar o seu funcionamento e o seu sucesso, afirma Fayol (1994, p. 126), que ainda complementa: É dar ao organismo material e social de cada função as proporções convenientes para que ele possa desempenhar seu papel segura e economicamente. Soma-se a isso a consideração sobre as obrigações e as consequências que cada operação acarreta as funções da empresa. Equilibrando as despesas e os recursos financeiros, imóveis, fabricação, vendas e produção. Fayol (1994, p. 126) coloca como: É constituir sua casa nem muito pequena nem muita grande, adaptar a ferramenta ao seu uso, o caminho ao veiculo, os processos de segurança aos perigos.

            O resultado de uma coordenação nula ou insuficiente acarreta uma disposição do pessoal desastrosa para a empresa, onde até um bom pessoal não demora a se debilitar caso ocorra uma falta de supervisão, prejudicando suas obrigações para com a empresa. Fayol (1994, p. 127) complementa que: Um dos melhores meios de manter no pessoal o entusiasmo pelo trabalho e facilitar-lhe o cumprimento de seu dever é a conferencia dos chefes de serviço. Essa conferencia se sustenta em dar direção sobre os rumos da empresa, indicando os fatores necessários para o caminho a percorrer.

2.3.2 Direção

            A direção é o processo administrativo que conduz e coordena o pessoal na execução das tarefas antecipadamente planejada. Dirigir uma organização pública significa conseguir que os agentes públicos executem as tarefas pelas quais respondem (Santos 2014, p.119). A direção é uma função que se refere as relações interpessoais dos administradores em todos os níveis da organização e seus respectivos subordinados.

            Santos (2014) afirma que um ótimo planejamento e uma boa organização não são garantias e uma boa gestão pública, sem que haja uma direção que coloque a organização em marcha e execute os planos para atingir os objetivos do governo. Portanto esta função se relaciona principalmente as pessoas, por meio de uma comunicação adequada e de uma habilidade de liderança e motivação. Ela assegura segundo Santos (2014, p.119) que os agentes públicos ocupem cargos e desempenhem suas funções adequadamente com os seguintes meios:

§  Ordens e instruções: transmitir decisões aos subordinados;
§  Motivação: convencer as pessoas a trabalharem;
§  Comunicação: transmitir as informações dentro e fora da organização;
§  Liderança: conduzir as pessoas a um trabalho eficiente e eficaz.

              Os dirigentes de uma instituição pública, geralmente, são eleitos ou nomeados pelos já eleitos pelo voto direto (os presidentes, os governadores e os prefeitos) e são nomeados pelos ministros, secretários de Estado e os diretores de departamento, conforme descreve Santos (2014). O autor ainda complementa que os níveis de direção são classificados em (Santos 2014, p.120):

§  Institucional (alta direção ou dirigentes): nível responsável pela condução da gestão publica estabelecendo a relação da organização com o ambiente externo e traçando a estratégia global;

§  Intermediário (gerencia ou chefe): nível que dirigi o comportamento das pessoas para o alcance dos objetivos estratégicos. É voltado para as pessoas e fundamenta-se em motivação liderança e comunicação;

§  Operacional (supervisão ou coordenação): direção do trabalho do pessoal não administrativo.

              A tomada de decisão nesses níveis se relaciona ao nível da informação recebida e conforme Santos (2014, p. 121), as ordens são entendidas pela literatura da administração como um mandato, por parte do superior, exigindo do subordinado que aja ou deixe de agir em determinadas circunstâncias. Em tese, servem para iniciar, modificar ou cessar uma tarefa ou serviço, geralmente são escritas e as instruções elaboradas a partir de resoluções, normas, atas ou regulamentações. São direcionadas quanto aos números de empregados que abrange ou quanto a maneira como as ordens são emitidas

2.3.2.1 Motivação


            Santos (2014) nos alerta que quando os teóricos tentam elucidar um fenômeno tão complexo como o comportamento humano, as explicações assemelhassem a um enorme quebra cabeça, ou seja, cada peça nos ajuda a ver o quadro, mas nitidamente, mas nenhuma delas sozinha fornece, por si só, um quadro claro.

Motivo é qualquer coisa que leva uma pessoa a praticar uma ação; sendo assim, podemos dizer que motivar é proporcionar um motivo a uma pessoa estimulando-a agir da maneira desejada. Qualquer pessoa que tenha, alguma vez, supervisionado, ainda que um único subordinado, admitira, provavelmente, que o comportamento dos trabalhadores é ocasionalmente (se não regulamente) imprevisível ou mesmo aparentemente irracional. Em uma organização pública, o servidor, mas comprometido e aparentemente leal pode, no futuro ser menos comprometido com a Rapidez de suas atividades em virtude de seu grau de estabilidade; outro servidor pode tornar-se rabugento e irritadiço depois de ser promovido ou começar a reduzir o ritmo e a despender pouca energia depois de anos de trabalhos consciencioso. Na tentativa de prever e explicar a grande variedade de respostas humanas à situação de trabalho, teóricos e pesquisadores tem produzido vasta literatura, que ajuda na compreensão de porque os trabalhadores comportam-se dessa ou daquela maneira e, também, fornece sugestões que podem auxiliar os lideres a fazer os trabalhadores comportarem-se da maneira desejável. (Santos 2014, p. 122)

            Não apresentaremos na presente pesquisa, as teorias mencionadas anteriormente, pois busca-se focar principalmente, o fator motivação na gestão pública, assim Santos (2014) trata a motivação humana como sendo sensível a diversos fatores, tais como as limitações culturais, o objetivos individuais, os métodos de diagnóstico e intervenção, já que percebeu-se ao longo da história alguns fatores que influenciavam a produtividade dos funcionários e, consequentemente os resultados da empresa.

            Em relação ao ambiente do serviço público, conforme Santos (2014) o tratamento da motivação das pessoas tem tomado um contraste com mecanismos da esfera privada, já que possue uma especial complexidade decorrente de um número de características de natureza legal, política, econômica e cultural que particularizam esse setor. Conforme menciona o autor, o maior interesse das pessoas em trabalhar no setor público se dá sobre a remuneração, e estabilidade e o status, que nem lembram de sua principal essência: servir, e assim quando questionado ao que pode leva-los a produzir mais, normalmente respondem que é a remuneração.

2.3.2.2 Comunicação


            Antes de falar da comunicação dentro das organizações, Santos (2014) alerta que devemos primeiro analisar o conceito da comunicação no geral. Comunicação é uma palavra derivada do termo latino "communicare", que significa "partilhar, participar algo, tornar comum". E assim se estabelece como sendo o processo de transmitir a informação e compreensão de uma pessoa para outra. Se não houver esta compreensão, não ocorre a comunicação, se uma pessoa transmitir uma mensagem e esta não for compreendida pela outra pessoa, a comunicação não se efetivou.

            Através da comunicação, os seres humanos e os animais partilham diferentes informações entre si, tornando o ato de comunicar uma atividade essencial para a vida em sociedade. Chiavenato (2003, p. 142), é a troca de informações entre indivíduos. Significa tornar comum uma mensagem ou informação.

Chiavenato (2003) complementa que num conceito mais amplo e moderno, o profissional precisa proporcionar uma comunicação clara e precisa ter decisões rápidas, visão e ação integral, iniciativa própria e informação plena do negócio da empresa. Comunicação empresarial é uma ferramenta estratégica de planejamento usada no âmbito de uma empresa com o objetivo de melhorar a imagem da empresa e os resultados obtidos.

            Conforme Santos (2014) a comunicação assume diversas formas, oral, visual, escrita e etc. Destaca-se principalmente que a comunicação é antes de tudo um processo de troca de informações ou opiniões entre duas ou mais pessoas, a fim de, produzir consenso, gerar aceitação e consentimento, sendo um processo de mediação de interesses e de expectativas, conforme destacado a seguir:


O Processo de Comunicação
        Cada período de comunicação é diferente de qualquer outro e com isso o processo de comunicação é composto de três etapas subdivididas:

1)     Emissor: é a pessoa que pretende comunicar uma mensagem, pode ser chamada de fonte ou de origem.
a)     Significado: corresponde à ideia, ao conceito que o emissor deseja comunicar.
b)     Codificador: é constituído pelo mecanismo vocal para decifrar a mensagem.

2)     Mensagem: é a ideia em que o emissor deseja comunicar.
a)     Canal: também chamado de veículo, é o espaço situado entre o emissor e o receptor.
b)     Ruído: é a perturbação dentro do processo de comunicação

3)     Receptor: é a etapa que recebe a mensagem, a quem é destinada.
a)     Decodificador: é estabelecido pelo mecanismo auditivo para decifrar a mensagem, para que o receptor a compreenda.
b)     Compreensão: é o entendimento da mensagem pelo receptor.
c)     Regulamentação: o receptor confirma a mensagem recebida do emissor, representa a volta da mensagem enviada pelo emissor (Feedback).


Figura 2.1 O processo da comunicação
Fonte: Adaptado Santos (2014)
Pode-se, portanto, dizer que a comunicação só pode ser considerada eficaz quando a compreensão de receptor coincide como o significado pretendido pelo emissor. Conforme Santos (2014) afirma o valor da comunicação para o gestor, bem com sua habilidade para realiza-la, proporciona compreender porque alguns gestores são lideres e outros não.

              Os ruídos na Comunicação é um fator que nos ajuda afirmar que não há perfeição no processo de comunicação, pois no decorrer de suas etapas sempre ocorrem perturbações que prejudicam o processo, no qual são denominados de ruídos, ou seja, é uma perturbação indesejável em qualquer processo de comunicação, que pode provocar perdas ou desvios na mensagem.

              O ruído é identificado na comunicação humana como o conjunto de barreiras, obstáculos, acréscimos, erros e distorções que prejudicam a compreensão da mensagem em seu fluxo: Emissor X Receptor e vice-versa, portanto nem sempre aquilo que o emissor deseja informar é precisamente aquilo que o receptor decifra e compreende.

              Santos (2014) coloca que a comunicação organizacional é elemento essencial para boa execução de processos em uma instituição, abrangendo tanto seu público interno como externo, assim como o restante da sociedade, lidando com a grande quantidade de indivíduos não sendo meramente uma comunicação dois a dois.

              Segundo Melo (2006) apud Santos (2014, p. 135) os principais objetivos da comunição  interna são tornar influentes informados e integrados todos os servidores de uma organização; possibilitar aos servidores o conhecimento das informações ocorridas do ambiente de trabalho, tornar determinante a presença dos servidores de uma  organização no andamento dos objetivos da organização; facilitar a comunicação deixando-a clara e objetiva para  público interno e externo.

            Segundo Santos (2014), tanto a comunicação formal quanto a informal são necessários dentro da organização, pois as tomadas de decisões importantes ou o cumprimentos de deveres ocorre por meio de comunicações formais, enquanto o melhor desenvolvimento de equipes e alcance de certos objetivos acontece pelas relações informais, sendo mais flexíveis e espontânea, sempre com atenção as interferências e ruídos da comunicação.

2.3.2.3 Liderança


            A identidade de muitos gestores públicos é reconhecida por seu estilo de liderança. Entende-se por liderança a influencia interpessoal exercida em uma situação e dirigida por meio do processo de comunicação humana, com vigor e diversos objetivos, afirma Santos (2014, p. 136), que ainda complementa, que a liderança coexiste em uma relação entre um individuo e um grupo.

  Ainda segundo Santos (2014) as teorias que estudam a liderança são voltadas para o estilo de comportamento do líder em relação aos seus servidores, elas acompanharam de certa forma o desenvolvimento da teoria das organizações e influenciaram a teoria administrativas. Existem várias teorias sobre liderança, porém de acordo com a Teoria das Relações Humanas foram classificadas em três grupos:

a) Teorias de traços de personalidade - São as teorias mais antigas a respeito da liderança. Um traço é uma qualidade ou característica distinta da personalidade. Segundo essa teoria, o líder é aquele que possui alguns traços específicos de personalidade que o distinguem das demais pessoas.

·   Traços físicos: como energia, aparência pessoal, estatura e peso.
·   Traços intelectuais: adaptabilidade, agressividade, entusiasmo e autoconfiança.
·   Traços sociais: cooperação, habilidades interpessoais e habilidade administrativa.
·   Traços relacionados com a tarefa: impulso de realização, persistência e iniciativa.

  A teoria dos traços é criticada por diversas razões, que ocorrem pelo fato desta teoria não ponderar a importância de determinados traços que deveriam ter mais destaque do que outros; a não consideração da influência dos subordinados em sua reação com a liderança; não consideram a relevância dos traços de acordo com os tipos de objetivos e o fato de considerar o líder incondicional.

b) Teorias sobre estilos de liderança - São as teorias que estudam a liderança em termos de estilos de comportamento do líder em relação aos seus subordinados, isto é, maneiras pelas qual o líder orienta sua conduta. Muito importante, enquanto a abordagem dos traços se refere aquilo que o líder é, a abordagem de liderança se refere aquilo que o líder faz, isto é, seu estilo de comportamento para liderar. A teoria mais conhecida que explica a liderança por meio de estilos de comportamento, sem se preocupar com as características pessoais de personalidade se refere aos três estilos de liderança:

c) Teorias Situacionais de Liderança

As teorias situacionais procuram ser menos limitadas e simples como as teorias anteriores, pois explicam a liderança dentro de um contexto mais amplo, partindo do principio de que não existe um único estilo de liderança válido para toda e qualquer situação e sim que cada situação requer um tipo de liderança para alcançar eficácia dos subordinados.

Essa teoria passou a ganhar predominância na tória administrativa, já que é mais atrativo aos administradores por oferecer maiores possibilidades de mudar as situações para adequá-las a um modelo de liderança ou então mudar o modelo de liderança para adequá-lo a situação, servindo a condições mais variadas.

A localização de um líder depende da posição estratégica que ele ocupa dentro da cadeia de comunicações e não apenas de suas características de personalidade. O administrador possui com essa teoria uma ampla gama de padrões de comportamento de liderança que pode escolher para as suas relações com os subordinados. Cada tipo de comportamento está relacionado com o grau de autoridade utilizado pelo líder e o grau de liberdade disponível para os subordinados,

Nas organizações públicas segundo Santos (2014) geralmente os cargos de direção são de confiança, onde além da competência técnica as pessoas que ocupam esses cargos devem desenvolver um estilo para governar seu grupo de subordinados. Em muitas situações a liderança torna-se um aspecto quase determinante em uma gestão, por ter escassos os recursos para motivar os servidores. Outro fator importante na compreensão da liderança é a analise das fontes de poder que segundo Santos (2014) é considerado um problema. Abaixo o autor apresenta as cinco bases principais do poder.

1)     O poder de recompensa: baseia-se na capacidade do líder de prover incentivos materiais e não materiais;
2)     O poder coercitivo: baseia-se na capacidade do líder de ameaçar ou punir, seja por retenção de recompensas desejadas seja por repreensões, atribuições de tarefas indesejáveis, e assim por diante;
3)     O poder legítimo: esta relacionada à concepção de Weber de autoridade, derivando do ponto de vista dos seguidores de que o líder tem direito de dirigir e que eles têm obrigação de aceitar suas ordens;
4)     O poder referente: origina-se da administração dos trabalhadores pelo líder e do desejo de se identificarem com ele como pessoa;
5)     O poder perito: baseia-se no conhecimento e no know-how do líder em termos do trabalho.

              Conforme Santos (2014) esses autores não afirmaram que as categorias acima esgotam todos os tipos de poder e que também não sejam mutuamente excludentes. Com isso as cinco fontes de poder são inter-relacionadas pelo fato de o uso de uma forma poder afetar positiva ou negativamente as outras. Seguindo com o mesmo autor as características intercaladas das habilidades, dos conhecimentos e das atitudes do indivíduo, sejam morais, éticas, profissionais, requerem uma adaptação ao meio ambiente, pois nada garante que o perfil do líder atual será o mesmo no futuro.

              Santos (2012, p.140) enfatiza que ao longo do tempo, a atribuição mais importante dos lideres no setor público tem consistido em solucionar os problemas e desafios enfrentados em um ambiente específico. Qual é então o problema, para cuja solução precisamos da liderança? A reposta segundo Heifet (1951) apud Santos (2014) afirma que é o problema da adaptação, e por adaptação, entretanto, ele não se refere unicamente a capacidade de enfrentar situações adversas e acrescenta a capacidade do líder de introduzir essas adaptações que possam restaurar e promover o interesses e valores fundamentais da sociedade ou da organização.
             
              Quando se pensa no setor público o problema consiste em saber como as nações, os governos e os órgãos públicos podem se adaptar as circunstâncias mutáveis quando as mudanças por eles exigidas excedem o alcance dos instrumentos de ação vigentes. Santos (2014) finaliza, afirmando que bons lideres inspiram as pessoas e que mudar as organizações envolve na verdade mudar o comportamento das pessoas e por isso, organizações em processos de reformas têm carência de liderança. Ao invés de serem símbolos onipotentes da autoridades os lideres de futuro deveram ser capazes de persuadir as pessoas e de fazer convergir seus esforços pra uma causa comum.      


2.4 CONTROLE


              O controle aplica-se a tudo, às coisas, às pessoas e aos atos. Seu objetivo é assimilar as faltas e os erros, a fim de se tenha como pará-los e evitar sua constância e repetições. Fayol (1994, p. 130) conclui que numa empresa, o controle consiste em verificar se tudo corre de acordo com o programa adotado, as ordens dadas e os princípios admitidos. Com isso tem-se os ponto de vista de cada área, destacados a seguir:

·  Comercial - É necessário assegurar-se de que os materiais entrados e saídos são exatamente considerados no que toca à quantidade, à qualidade e ao preço, de que os inventários são bem feitos, os contratos são perfeitamente cumpridos.

·  Técnico - É preciso observar as marchas das operações, seus resultados, suas desigualdades, o estado de conservação, o funcionamento do pessoal e das máquinas etc.

·  Financeiro - O controle estende-se aos livros e ao caixa, aos recursos e às necessidades, ao emprego dos fundos etc.

·  Segurança - É necessário assegura-se de que os meios adotados para proteger os bens e as pessoas estão em bom estado de funcionamento.

· Contabilidade - É preciso verificar se os documentos necessários chegam rapidamente, se eles proporcionam visão clara da situação da empresa, se o controle encontra nos livros, nas estatísticas e nos diagramas bons elementos de verificação e se não existe nenhum documento ou estatística inútil.

              Para um controle eficaz deve ser realizado em tempo útil e acompanhado de sanções, pois se as conclusões de um controle chegarem muito tarde, mesmo que bem feito perde sua utilidade. Negligenciar suas conclusões também o torna inútil.  Fayol (1994) alerta que outro perigo que se deve evitar é a ingerência do controle na direção e na execução dos serviços.

              Conforme Santos (2014), controle, é uma função administrativa que mede e avalia o desempenho, além de promover uma ação corretiva quando necessário. Portanto, o controle é um processo essencialmente regulatório, que tem por finalidade assegurar que os resultados das estratégias, políticas e diretrizes, tanto dos planos táticos quando operacionais, suas regras e procedimentos que se ajustam tanto quanto possível aos objetivos estabelecidos previamente.

              O autor ainda complementa que na gestão pública, essa função tem como fundamento o domínio do órgão superior sobre o órgão inferior, objetivando o cumprimento da lei e das instruções, além da execução de suas atribuições, bem como os atos de o rendimento de cada servidor.

              O controle atua em uma perspectiva limitada e ampla também, mede resultados baseados em analise de desvios e geração de relatórios e o desenvolvimento de uma consciência estratégica voltada para o aperfeiçoamento. Conforme Santos (2014), os sistemas de controle institucionais observados na administração pública precisam monitorar o cumprimento de objetivos estabelecidos pelo governo, além de exigir um processo articulado com a função planejamento.

Para que os sistemas de controle e procedimentos sejam capazes de, efetivamente, orientar o processo de formulação e revisão das políticas e praticas de gestão, eles devem ser concebidos em estreita vinculação com o processo decisório da organização pública. Portanto do ponto de vista organizacional neste trabalho os sistemas de controle respondem aos objetivos, às estratégias e às demandas do órgão. (...) Os sistemas de controle podem variar conforme os diferentes graus de objetivos, que são horizonte temporal, finalidade, nível de hierarquia, complexidade, atividade a controlar, ponto de partida, conteúdo, informação, grau de predição e estrutura de decisão. (Santos 2014, p. 158)

              O controle na administração pública surge da necessidade de corrigir rumos diante dos interesses da sociedade e como afirma Santos (2014), atualmente da necessidade de maior transparência dos gastos e da obrigação da uma utilização regular dos recursos públicos, o contrato é um exemplo de um dos instrumentos que auxiliam o controle das atividades internas de órgãos públicos.

              Enquanto o controle administrativo é aquele que o Poder Executivo e os órgãos de administração dos demais poderes exercem sobre suas próprias atividades visando mate-las dentro da lei conforme as necessidades de serviço e as exigências técnicas e econômica de sua realização. O controle legislativo é aquele exercido pelo Congresso Nacional, Assembleia Legislativa e Câmara de Vereadores sobre determinados atos do executivo, objetivando os interesses do Estado e da comunidade. Já o controle judiciário é exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos dos três poderes, conclui Santos (2014).

CONCLUSÃO


Buscou-se através dos conceitos da Gestão Pública uma amplitude do panorama de sua gestão de modo a evidenciar seu papel na evolução histórica da gestão pública em todo seu processo, sendo eles a Evolução da Gestão Pública no Brasil, Direito, Direito Administrativo, O Estado, Governo e diferenciação de Gestão Púbica e Gestão Privada, percorrendo as atividades relacionadas a esse meio desde seu inicio até a inserção de novas doutrinas como farto elemento de abordagens, metodológica e técnicas de gestão, bem como, a importância de sua administração.

 Percorrendo os referenciais bibliográficos tornou-se possível elucidar diversos conceitos e características de uma complexa teia de processos, operações e situações das quais nos trouxeram aos dias atuais como, por exemplo, o fator das mudanças nas organizações do setor público que não ser exclusivo no Brasil, mas vem acontecendo em muitos países ao redor do mundo, ou seja, não se deixa de observar a situações globais, suas contates mudanças e aprimoramentos.

Por se falar muito no termo Gestão Pública, Jund (2006), após uma avaliação histórica dos últimos cem anos, percebeu que o Brasil passou por três tentativas de reformas administrativas e coincidentemente com intervalos de trintas anos, onde cada órgão era responsável/encarregado de tal procedimento. Nas últimas décadas ainda segundo o autor observou-se uma série de doutrinas e teorias administrativas aplicadas à gestão pública e privada, porém  esta não surgiu agora, como apresentado anteriormente no  primeiro capitulo desta pesquisa, onde passou-se por um processo de longos anos.

A administração pública gerencial se inspira na administração empresarial no que tange a administração publica gerencial, essa está presente e diretamente voltada para o interesse público enquanto a administração privada esta voltada para o lucro e para a maximização dos interesses dos acionistas, ou seja, este aguarda que por intermédio do mercado o interesse coletivo seja atingido. Podemos inferir que a modernização ou o aumento da eficiência da administração pública será o resultado, em médio e longo prazo desse complexo projeto de reformas.

O surgimento das palavras Estado, Governo, Administração Pública e Gestão pública parecem se confundir com o mesmo significado, porém para Santos (2014), o Estado é a entidade policito-social juridicamente organizada para executar os objetivos da soberania nacional.  Assim, um dos primeiros autores que introduziu o termo Estado foi Maquiavel (2010, p.07) em sua obra: O Príncipe, onde declara que para se conhecer a natureza dos povos é necessário ser Príncipe e, para conhecer a dos Príncipes, é necessário ser do povo. Onde povo é conjunto de naturais pertencente ao estado, estando no território que esta situada o Estado gerido pelo governo condutor do estado e visando a finalidade que é o bem comum de todos alcançado.

Um aspecto importante da gestão pública é a administração clássica que por sua vez Fayol (1994) nos salienta que sem princípios, vive-se na obscuridade, no caos; sem experiência e sem medida, surgindo, portanto as dificuldades, mesmo com os melhores princípios.

O autor ainda acrescenta que o principio é o farol que orienta: pode ser útil somente aos que conhecem o caminho do porto. Ainda segundo o autor “Governar é prever” é verdade que se a previsão não é toda do Governo, é dele pelo menos, uma parte essencial, ou seja, prevenir significa calcular o futuro e prepara-lo e desde logo agir. (Fayol 1994, p.64)

Assim como prever, organizar uma entidade exige regularização e disciplina das relações entre seus membros dentro da sociedade. Comandar também por sua vez repousa sobre certas qualidades pessoais se sobre o conhecimento dos princípios gerais de administração, equiparado com a coordenação que estabelece a harmonia entre os atos de uma empresa de maneira a facilitar o seu funcionamento e seu sucesso.

 Já a direção é o processo administrativo que conduz e coordena o pessoal na execução de tarefas antecipadamente planejada, podemos acrescentar ainda dois que não se faz menos importantes que são a Motivação e comunicação. Motivação segundo Santos (2014, p. 122) é qualquer coisa que leva a pessoa a praticar uma ação, ou seja, é proporcionar um motivo a uma pessoa estimulando-a agir. A comunicação seria o partilhar ou participar algo, tornar comum Santos (2014) vai dizer que tanto a comunicação formal quanto a informal são necessário dentro da organização pois as tomadas de decisões importantes ou o cumprimento de deveres ocorre por meio da comunicação.

Por fim o Controle fecha o entendimento deste estudo, tendo em vista como objetivo assimilar as faltas e os erros, de modo que se tenha como pará-los e evitar sua constância e repetição. Tendo em vista que a gestão pública sofreu mudanças no decorrer de seu desenvolvimento na busca por melhorias ou uma suposta melhora, o estudo bibliográfico teve como objetivo trazer ferramentas dentre as quatorze ferramentas de TGA (Teoria Geral da Administração) de modo a contribuir/colaborar no processo da melhoria da gestão pública.

Sobre o termo novo, que se refere a sua utilização e não a sua criação, principalmente pelo fato de serem ferramentas publicadas a mais de cem anos, essas doutrinas já poderiam terem sido adotadas pela gestão pública, que embora estão sendo utilizados atualmente, é um mistério entender porque não foram aplicadas desde o seu inicio.

Embora tenha sido falado de forma abrangente sobre a pesquisa de gestão pública esse trabalho não é conclusivo, com tudo que vivenciei no decorrer deste processo, tenho esperança e torço para que as ferramentas da administração estejam presentes no Brasil e na sua gestão pública trazendo mais valor, de forma que se possam conhecer os frutos deste trabalho. Também penso que pela possível falta de uso dessas ferramentas e princípios, atualmente fica evidenciado que em nossa situação política a falta que elas fizeram. Os termos ética, credibilidade e confiabilidade não estão presentes no cenário político e sim marcados por corrupção e desconfiança, onde me pergunto: o que fazer para mudar isso?

Quero acreditar que nosso país, dentre tantos outros, possa estar em melhores condições daqui para frente, e fico com a dúvida: A utilização dessas ferramentas e princípios, pela gestão pública desde o inicio, e não de modo tardio como vimos, estaria nosso país enfrentando o que está passando, ou a história seria diferente?





Referências


CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral da Administração. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003, 7º Edição, Revisada e Atualizada.

CHIAVENATO, I. Administração de materiais: uma abordagem introdutória. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

FAYOL, Henri. Administração Industrial e Geral: Previsão, Organização, Comando, Controle. São Paulo: Atlas, 1990, 10º Edição.

JUND, S. Administração, Orçamento e Contabilidade Pública: Teória e Questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.

MAQUIAVEL, N. O Príncipe e Escritos Políticos. São Paulo: Folha de São Paulo, 2010, 1ª Edição.

MICHAELIS. Dicionário Escolar da língua Portuguesa. São Paulo: Editora Melhoramentos, 2008, 3ª Edição.

SANTOS, Clezio Saldanha.  Introdução à Gestão Pública. São Paulo: Saraiva, 2014, 2ª Edição.

VERGARA, S. C. Projetos e Relatórios de Pesquisa em Administração. São Paulo: Atlas, 2009, 10ª Edição.